II SA/Wa 371/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, na podstawie art. 96 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1643) oraz § 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymywania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014, z późn. zm.), w dniu [...] listopada 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą orzekł o utracie przez B. K. (zwaną dalej skarżącą) z dniem [...] września 2016 r. uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ pierwszej instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] przyznano skarżącej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] grudnia 2012 r. w wysokości przysługującej funkcjonariuszowi posiadającemu członków rodziny. Organ pierwszej instancji przeprowadzając postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wskazał, że mąż funkcjonariuszki – K. K. jest inwestorem budynku mieszkalnego w O. przy ul. K. [...]. Z uwagi na trwające w nim prace budowlano-wykończeniowe wskazany dom nie pozwalał na zamieszkiwanie w nim, a budynek nie został zgłoszony do użytkowania przez jego inwestora. W protokole przesłuchania z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżąca zeznała, że budowa domu prowadzona jest systemem gospodarczym i prace wykończeniowe uzależnione są od środków finansowych, jednak planuje w nim zamieszkać dopiero w II kwartale 2015 r. Z uwagi na powyższe organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] lipca 2016 r. wezwał skarżącą do przedłożenia informacji, czy nastąpiły zmiany mogące mieć wpływ na otrzymywanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Funkcjonariuszka pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. poinformowała organ, że nie zostały zakończone prace wykończeniowo-budowlane oraz, że nowo wybudowany dom w dalszym ciągu nie spełnia wymogów do zamieszkiwania w nim. W związku z tym w dniu [...] września 2016 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia uprawnień strony do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. W toku postępowania ustalił, że budynek mieszkalny jednorodzinny oraz bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe przy ul. K. [...] w O. zostały pobudowane na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]. Ponadto organ pierwszej instancji dokonał analizy wpisów do dziennika budowy nr [...] z dnia [...] października 2004 r., które dają podstawę do stwierdzenia, że budowa domu została zakończona cztery lata temu. Ostatni wpis w dzienniku budowy został sporządzony w dniu [...] października 2012 r. i informuje, że na tamtą chwilę trwały już tylko prace wykończeniowe. Na potrzeby przeprowadzonego postępowania dołączono zdjęcia z sierpnia [...] r. oraz maja [...] r., na których widać nie tylko zagospodarowany teren wokół budynku, ale także firanki i kwiatki w oknach domu, a na zewnątrz zainstalowaną antenę satelitarną. Zasadnym jest wskazanie, że nie widać na nich, aby w tamtym czasie w widocznym miejscu od strony drogi publicznej stała tablica informacyjna, którą umieszcza się podczas prowadzonej budowy. Podczas przeprowadzonych w dniu [...] października 2016 r. oględzin przedmiotowego domu stwierdzono, że budynek jest wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną, posiada przyłącze wody, przyłącze energetyczne i szczelne szambo. Faktem jest, że dom nie jest wyposażony w instalację gazową, jednak należy uznać, że nie stanowi to przeszkody, aby w przedmiotowym domu zamieszkiwać. Dom posiada przyłącze energetyczne, a więc można użytkować kuchnię elektryczną. Dodatkowo piec dla instalacji centralnego ogrzewania jest na paliwo stałe. Skarżąca ponosi koszty opłat za wodę i prąd, w tym koszty poniesione za energię elektryczną rozliczaną w ramach taryfy budowlanej, które jak sama oświadczyła w protokole przesłuchania z dnia [...] października 2016 r. kształtują się w wysokości ok. 2.000 zł rocznie. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na sprzeczne zeznania skarżącej, która w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. oświadczyła, że stan wykończenia domu od dnia [...] lutego 2013 r. nie uległ zmianie, a w przesłuchaniu w dniu [...] października 2016 r. wskazała, że prace wykończeniowe zostały przerwane w drugim kwartale 2016 r. Ponadto w uwagach do protokołu oględzin z dnia [...] października 2016 r. podała, że ma zgromadzony materiał wykończeniowy na łazienkę, a w przesłuchaniu w dniu [...] października 2016 r. wskazała na jego brak. Organ pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowym domu, który jest w pełni wyposażony, poniesiono duże nakłady finansowe i brakuje w nim wyłącznie łazienki, a zatem tylko od woli skarżącej zależy kiedy jej potrzeby mieszkaniowe będą w pełni zaspokojone. W przedmiotowej sprawie na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego skarżąca posiadała uprawnienie do 3 norm zaludnienia, co zgodnie z § 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1005, odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej w granicach 21-30 m2. Z przedstawionego planu rzutu nowo wybudowanego domu jednorodzinnego wynika, że powierzchnia mieszkalna jego czterech pokoi wynosi 66,45 m2, a więc zapewnia przysługujące jej normy zaludnienia. Skarżąca po otrzymaniu zawiadomienia od organu pierwszej instancji nie zapoznała się z aktami sprawy. W dniu [...] listopada 2016 r. wniosła natomiast pisemną prośbę o umorzenie postępowania administracyjnego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jako bezprzedmiotowego. Stwierdziła, że prowadzone postępowanie przez organ nie ma podstawy prawnej, bowiem należy ono do wyłącznej kompetencji organów nadzoru budowlanego. Wskazała również, że stroną w przedmiotowym postępowaniu jest wyłącznie inwestor, czyli jej mąż. Dokonane przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej ustalenia, jak również dokumenty zgromadzone w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego dają podstawę do stwierdzenia, że B. K. na dzień [...] września 2016 r., tj. datę wszczęcia postępowania administracyjnego w miejscowości pobliskiej względem miejscowości pełnienia służby, posiada dom jednorodzinny zapewniający jej potrzeby mieszkaniowe i tym samym decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] orzekł o utracie przez funkcjonariuszkę z tym dniem uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji B. K. uznała, że art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie odnosi się do przepisów ustawy - Prawo budowlane, a tym samym nie reguluje kwestii zakończenia budowy i odbioru budynku. Zaznaczyła, że w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. przedstawiła argumenty, które w sposób wyczerpujący wyjaśniły aspekty prawne stanu budynku i brak możliwości zamieszkania w nim, a które zostały całkowicie zignorowane. Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej, w zw. z § 1 i § 6 rozporządzenia w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymywania, w dniu [...] stycznia 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzje organu pierwszej instancji w części dotyczącej daty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego i orzekła, iż datą utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest dzień [...] września 2016, w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił następujący stan faktyczny. Po rozpoznaniu odwołania Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej daty od kiedy świadczenie pieniężne stało się nienależne i orzekł, iż dniem utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest [...] września 2016 r., tj. dzień, w którym funkcjonariuszka odebrała zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji przytoczył ustalenia dokonane prze organ pierwszej instancji i wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) w art. 59 ust. 1-2 określa warunki jakie należy spełnić, by organ nadzoru budowlanego wydał decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (np. po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a). Organ nadzoru budowlanego może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (ust. 2). Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, może wydać pozwolenie na użytkowanie obiektu pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, wówczas w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Organ odwoławczy stwierdził, że bezsporne jest, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, jednak w aktach sprawy nie znajduje się informacja o rozdzielności majątkowej, a zatem budowa prowadzona jest przez oboje małżonków. Zgłoszenie domu do użytkowania przez inwestora - męża skarżącej, nie ma znaczenia dla oceny jej uprawnień mieszkaniowych ze względu na współwłasność małżeńską. Fakt zamieszkiwania w przedmiotowym domu, który nie został zgłoszony do użytkowania, może stanowić negatywną przesłankę do pobierania przedmiotowego świadczenia, bowiem dla organu Straży Granicznej najistotniejszym faktem jest to, czy funkcjonariuszka posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Dla prowadzonego postępowania w sprawie o utratę uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie ma znaczenia, kto jest inwestorem, ważne jest, iż funkcjonariuszka wraz z mężem posiada w miejscowości pobliskiej do miejscowości pełnienia służby wyposażony dom nadający się do zamieszkiwania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K. wniosła o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. art. 57 ust. 7, art. 59 ust. 7, art. 59a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. d w zw. z art. 28 ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i ust. 4, art. 59e w zw. z art. 91a ustawy - Prawo budowlane, polegające na wydaniu decyzji nie będąc organem właściwym oraz dokonania oceny stanu faktycznego i prawnego niezgodnie z przepisami tej ustawy, 2. art. 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., a także art. 28 K.p.a. polegające na niesłusznym uznaniu swojej właściwości do rozpoznania niniejszej sprawy podczas, gdy podnoszone w zaskarżonej decyzji okoliczności faktyczne i prawne oraz nieprawidłowe ustalenia stanu faktycznego należą do innych dziedzin prawa i nie dają upoważnienia organom Straży Granicznej do orzekania w tej sprawie. Skarżąca wskazała, że organy Straży Granicznej niesłusznie ustaliły, że wybudowany lecz niewykończony budynek jednorodzinny jest przez nią użytkowany i nadaje się do użytkowania. W ocenie skarżącej, jest oczywiste, że gdy właściciel (a nie posiadacz) nie zamieszkuje w domu, to bywa w nim choćby w celu sprawdzenia, czy nie było włamania. Podobnie zresztą, jak rozważania dotyczące stosunków małżeńskich, co należy do zakresu prawa cywilnego, w tym lokalowego czy prawa rodzinnego. Skarżąca podniosła, że Komendant Główny Straży Granicznej podejmowane czynności określa jako podjęte we wszczętym postępowaniu, nie ustosunkowując się do treści art. 69 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, który nie uznaje żadnych wyjątków do zastępowania organów nadzoru budowlanego. W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że kontrola budowy na wniosek inwestora (organy Straży Granicznej nie są stroną postępowania) jest koniecznym elementem procedury uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, w którym to postępowaniu organy Straży Granicznej także nie są stroną. Z powyższej przyczyny, ustalenia dokonane przez organy Straży Granicznej nie mają mocy prawnej i nie mogą wywoływać żadnych skutków prawnych. Ocena podawanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności należy wyłącznie do organów nadzoru budowlanego jako właściwych dla rozpoznania niniejszej sprawy w postępowaniu, na podstawie ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej, za słusznością tego wniosku przemawia to, że celem postępowania administracyjnego jest ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej poprzez wydanie decyzji (komentarz do K.p.a. M. Jaśkowskiej i A. Wróbla, Zakamycze 2000 str. 31) wiadomo, że przez organ właściwym adresatem takiego postępowania może być tylko strona, którą organy Straży Granicznej nie są. Skarżąca zaznaczyła, że aby oddać budynek do użytkowania choćby częściowego musieliby wspólnie z mężem ponieść dodatkowe koszty, na które obecnie ich nie stać. Niektóre instalacje są zrobione po to, aby budynek i przetrzymywane w nim rzeczy nie uległy zniszczeniu (stąd wysokie rachunki za prąd związane z dogrzewaniem budynku). W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględniając skargę, sąd administracyjny uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Stosownie do dyspozycji zawartej art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Na wstępie podać należy, że uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego lokalu jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza z uwagi na nieposiadanie lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Prawo do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1643), jest więc zastępczą, tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, przewidzianego w art. 92 ustawy, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Decyzja przyznająca równoważnik pieniężny ma charakter decyzji konstytutywnej i utrata przyznanego nią świadczenia musi nastąpić również w tej samej formie, czyli w drodze decyzji konstytutywnej orzekającej o utracie czy cofnięciu nabytych praw inną decyzją. Z treści wyżej przytoczonego przepisu wynika, iż określony w nim równoważnik pieniężny przysługuje wyłącznie funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który w ogóle nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz Straży Granicznej traci uprawnienia do przedmiotowego równoważnika z chwilą, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych staje się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organ ustalił, iż skarżąca zamieszkuje w budynku mieszkalnym, którego inwestorem jest mąż skarżącej i budynek jest położony w miejscowości pobliskiej do miejscowości pełnienia służby. Okoliczność ta przesądza o tym, że skarżąca utraciła prawo do otrzymania równoważnika określonego w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Przepis ten określa stan faktyczny, którym norma prawna wiąże skutki prawne oraz prawa i obowiązki, jakie z chwilą spełnienia tego stanu mogą zaistnieć. Skoro przesłanką do otrzymania przedmiotowego równoważnika pieniężnego jest nieposiadanie lokalu mieszkalnego, to w przypadku zmiany tego stanu, następuje utrata uprawnienia do jego otrzymania. Rolą organów Straży Granicznej rozstrzygających sprawę administracyjną w przedmiocie cofnięcia funkcjonariuszowi uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest wykazanie, czy posiada on lokal mieszkalny (budynek w budowie) nadający się do zamieszkania, który zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza i jego rodziny, oraz czy jego zaniechanie, co jest prawnie dopuszczalne, wystąpienia do odpowiedniego organu o pozwolenie na jego użytkowanie, w sytuacji zamieszkiwania w nim przez funkcjonariusza i jego rodzinę, jest przeszkodą do pozbawienia funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego. W realiach rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że zamieszkiwanie skarżącej wraz z rodziną w domu o określonym standardzie i metrażu, wymagającym jedynie prac wykończeniowym, powoduje jej wykluczenie z kręgu funkcjonariuszy uprawnionych do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu brak, w tym przypadku formalnego odbioru budynku i pozwolenia na użytkowanie budynku nie może być traktowany, jako brak zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Istotna jest wola skarżącej i jej rodziny zamieszkiwania w niewykończonym całkowicie i nieodebranym formalnie budynku, budowanego metodą tzw. gospodarczą. Reasumując stwierdzić należy, że w ustalonym stanie faktycznym organy Straży Granicznej zasadnie uznały, że zachodzą przesłanki określone w podstawie prawne decyzji do cofnięcia skarżącej uprawnień do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że są one niezasadne. W sprawie przepis ustawy – Prawo budowlane nie miały zastosowania i, jak zasadnie podniósł organ, żaden z przepisów ustawy o Straży Granicznej, jak i aktów wykonawczych do niej, nie nakazuje organom Straży Granicznej ich stosowanie w sprawach związanych z przyznaniem prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wbrew twierdzeniu skarżącej organ nie naruszył również przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.