II SA/Wa 374/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę - Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją personalną nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 64 ust.3 oraz art. 54 ust.1 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 621 ze zm.), a także § 18 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. Nr 177, poz. 1311 ze zm.), zwolnił P. D. ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym z dniem [...] grudnia 2013 r. Ponadto na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), powyższej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podał, że P. D. w dniu [...] listopada 2013 r. złożył do Szefa CBA pisemny wniosek zawierający prośbę o wystąpienie ze służby z dniem [...] lutego 2014 r. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 64 ust.3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Szef CBA jest zobowiązany zwolnić funkcjonariusza ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia złożenia pisemnego wniosku o wystąpienie ze służby. Może przy tym swobodnie określić datę ustania stosunku służbowego z zastrzeżeniem, że data zwolnienia może przypadać w ciągu trzech miesięcy od złożenia pisemnego wniosku o wystąpienie ze służby. Uzasadniając rygor natychmiastowej wykonalności wskazał na ważny interes społeczny, tożsamy z interesem służby, a wyrażający się koniecznością racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. D. wniósł o zmianę przedmiotowej decyzji w zakresie daty zwolnienia ze służby z dniem [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu podniósł, że argumenty organu w zakresie wyznaczenia daty zwolnienia go ze służby są niezgodne z ustawową treścią art. 64 ust.3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, gdyż w przepisie tym nie ma mowy o tym, że termin liczy się od dnia złożenia pisemnego wniosku. Zdaniem skarżącego literalne brzmienie art. 64 ust.3 jednoznacznie wskazuje, iż termin ten liczy się od dnia zgłoszenia pisemnego wystąpienia ze służby. Przepis ten stanowi podstawę zwolnienia w oparciu o świadczenie woli funkcjonariusza, a zatem zwolnienie skarżącego przed datą [...] lutego 2014 r., kiedy to wyraził wolę wystąpienia ze służby, jest niezgodna z deklarowaną wolą. Zwolnienie to nie może nastąpić przed datą początkową obowiązywania oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby, tj. przed [...] lutego 2014 r. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pk 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ponownie stwierdził, iż zgodnie z przepisem art. 64 ust.3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku w sytuacji pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Powołał się w tej kwestii na orzecznictwo sądowoadministracyjne akcentując zasadę dobrowolności służby w CBA. Podkreślił, iż żądanie funkcjonariusza zwolnienia ze służby jest oświadczeniem woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Zgodnie zaś z przepisem art. 61 Kodeksu cywilnego, oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła skutecznie zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Jednocześnie oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono zatem skutecznie odwołane za zgodą adresata. Organ wskazał również, że w sprawie nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 82-87 Kc, a tym samym oświadczenie woli złożone w raporcie z dnia [...] listopada 2013 r. o zwolnieniu ze służby, zostało przyjęte przez Szefa CBA zgodnie z dyspozycją art. 654 Kc. Ponadto nie doszło ani do skutecznego cofnięcia złożonego oświadczenia woli, ani też zainteresowany nie uchylił się od jego ewentualnych wad. Szef CBA odwołał się też do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 5 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OPS 4/11, w świetle której pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 Kc. Wskazany zaś wyżej przepis odpowiada treści art. 64 ust. 3 ustawy o CBA. Organ stwierdził także, że uzasadnione było nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Związane to było z celowością rozwiązania stosunku służbowego z dniem [...] grudnia 2013 r. – tj. przed terminem płatności uposażenia za kolejne miesiące (styczeń i luty 2014 r.). W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. D. zarzucił jej oraz poprzedzającej ją decyzji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust.3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym polegające na jego nieprawidłowej wykładni, 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym: – zasady praworządności wynikającej z art. 6 kpa, - zasady praworządności i prawdy obiektywnej wynikających z art. 7 kpa, - zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wynikającej z art. 7 Kpa, - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wynikającej z art. 8 Kpa. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu, a nadto nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu podniósł ponownie, że w art. 64 ust. 3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym nie ma mowy o tym, że można było zwolnić skarżącego wbrew jego woli, tj. przed datą wskazującą wolę o wystąpieniu ze służby. Wskazany przepis stanowi podstawę zwolnienia ze służby w oparciu o oświadczenie woli funkcjonariusza, dlatego zwolnienie skarżącego ze służby z dniem [...] grudnia 2013 r.tj. przed datą [...] lutego 2014 r., było niezgodne z deklarowaną wolą skarżącego i naruszało przepisy Kodeksu cywilnego w zakresie oświadczenia woli i jej skutków. Z tego powodu podstawą prawną zwolnienia ze służby skarżącego z dniem [...] grudnia 2013 r. nie może być art. 64 ust. 3 ustawy o CBA, na który powołano się w decyzjach. Również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w celu uniknięcia w ten sposób wypłacenia skarżącemu uposażenia za styczeń i luty 2014 r., należy uznać za niezgodne z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości zwoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 64 ust.3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, (j.t. Dz. U. z. 2012 r., poz. 621 ze zm.), dalej "ustawa o CBA". Stosownie do jego treści, funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "funkcjonariusza zwalnia się ze służby" oznacza, że w przypadku pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, Szef CBA jest zobligowany do jego zwolnienia w nieprzekraczalnym terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Pisemne zgłoszenie funkcjonariusza CBA ze służby jest w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego oświadczeniem woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W kwestii tej wypowiedział się jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w dniu 5 grudnia 2011 r. uchwałę w składzie 7 sędziów NSA (sygn. akt I OPS 4/11), w której stwierdził, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby na podstawie art. 60 ust.3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu ( Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że z uwagi na istotę stosunków prawnych, jakimi są stosunki służbowe, które cechuje m.in. zasada wolności zatrudnienia, polegająca na woli kandydata do służby, możliwe jest stosowanie do oświadczeń woli – w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego - przepisów kodeksu cywilnego w drodze analogii prawa. Wprawdzie w/w uchwała odnosi się bezpośrednio jedynie do ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, jednakże z uwagi na analogiczne uregulowanie omawianej kwestii w innych ustawach dotyczących służb mundurowych, w tym w ustawie o CBA, znajduje ona zastosowanie w niniejszej sprawie. W myśl art. 61 § 1 zd. 1 Kc, oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, ze mogła zapoznać się z jego treścią. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że P. D. w dniu [...] listopada 2013 r. złożył do Szefa CBA pisemny raport o zwolnienie ze służby z dniem [...] lutego 2014 r. Zatem w świetle art. 61 § 1 zd. 1 Kc, powyższe oświadczenie woli zostało złożone szefowi CBA w tym dniu, a po stronie w/w organu powstał obowiązek zwolnienia funkcjonariusza w nieprzekraczalnym terminie 3 miesięcy licząc od [...] listopada 2013 r. Przy czym podkreślenia wymaga, że organ nie jest związany terminem zwolnienia określonym przez funkcjonariusza, byleby tylko data zwolnienia nie wykraczała poza wspomniany termin 3 miesięcy. W związku z tym ustalenie daty zwolnienia skarżącego na dzień [...] grudnia 2013 r. pozostaje w zgodzie z treścią art. 64 ust.3 ustawy o CBA. Nietrafne jest z tego względu stanowisko skarżącego, że zwolnienie go z dniem [...] grudnia 2013 r. czyli przed dniem [...] lutego 2014 r. jako niezgodne z deklarowaną wolą skarżącego, narusza przepisy Kodeksu cywilnego w zakresie oświadczenia woli i jej skutków. Całkowicie błędne jest bowiem takie rozumienie przez skarżącego treści art. 61 § 1 Kc., iż określając w raporcie o zwolnienie ze służby datę [...] lutego 2014 r. jako datę zwolnienia, określił tym samym "datę obowiązywania tego oświadczenia woli" na ten dzień. Oznaczałoby to bowiem, że to nie data dotarcia oświadczenia woli skarżącego do adresata wyznacza dzień rozpoczęcia biegu terminu 3-miesiecznego z art. 64 ust. 3 ustawy o CBA, lecz data zwolnienia określona przez skarżącego. Odnosząc się zaś do kwestii nadania decyzji o zwolnienie skarżącego ze służby rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) należy uznać, że zastosowanie tej instytucji było dopuszczalne. Zgodnie bowiem z przepisem art. 108 § 1 zd. 1 Kpa decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W rozpoznawanej sprawie Szef CBA, nadając decyzji personalnej rygor natychmiastowej wykonalności powołał się na ważny interes społeczny tożsamy z interesem służby, przejawiający się koniecznością racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. Zwolnił zatem skarżącego z dniem [...] grudnia 2013 r., tj. przed terminem płatności uposażenia za miesiące styczeń i luty 2014 r. Jakkolwiek powyższe uzasadnienie jest nazbyt lakoniczne, tym niemniej nie oznacza konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, albowiem uchybienie to nie ma istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nadmienić przy tym wypada, że z uwagi na cel powołania Centralnego Biura Antykorupcyjnego jako służby specjalnej do spraw zwalczania korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, w szczególności w instytucjach państwowych i samorządowych, a także do zwalczania działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa (art. 1 ust.1 ustawy o CBA), zapewnienie efektywności jego funkcjonowania leży w żywotnym interesie społecznym. Niewątpliwie efektywność ta ulega obniżeniu w sytuacji fluktuacji kadr, a zatem celowe jest działanie zmierzające do jak najszybszego uzupełnienia braków kadrowych spowodowanych wystąpieniem funkcjonariusza ze służby. Osiągnięciu tego celu z pewnością sprzyja szybkie zwolnienie etatu zajmowanego przez funkcjonariusza zgłaszającego wystąpienie ze służby, by brak ten został możliwie szybko uzupełniony. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.