II SA/Wa 374/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi L.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oddala skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 103 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 3, art. 99 ust. 1 i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) § 1 ust. 1a pkt 4, § 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz § 19 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.) z dniem [...] listopada 2014 r. zwolnił L. S. [...] Sekcji [...] Wydziału [...] [...] KWP w [...], z zajmowanego stanowiska natomiast z dniem [...] grudnia 2014 r. przeniósł na niższe stanowisko [...] Sekcji [...] Wydziału [...][...] KWP w [...]. Niniejszej decyzji na podstawie art. 108 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nadany został rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes służby. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w dniu [...] września 2014 r. [...] WKP w [...] wydał rozkaz organizacyjny nr [...], na mocy którego z dniem [...] grudnia 2014 r. zmieniona została struktura organizacyjna Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], w tym m.in. Wydziału [...], Wydziału [...] i Wydziału [...]. Zmiana organizacyjno-etatowa w Wydziale [...][...] KWP w [...] polega na wyłączeniu w Sekcji [...] ww. wydziału etatu w korpusie [...], zajmowanego przez L. S. i włączeniu w jego miejsce etatu w korpusie [...]. Rozkaz organizacyjny jest kolejnym etapem prac związanych z potrzebą dostosowania struktur policyjnych do nowoutworzonej komórki do zwalczania cyberprzestępczości. Ponadto zmiana dokonana w Wydziale [...] ma na celu dostosowanie rangi stanowiska policyjnego do faktycznie wykonywanych zadań. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 38 ust. 4 ustawy o Policji, a także art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 i art. 78 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz domagała się uchylenia przedmiotowego aktu w całości. Funkcjonariusz stwierdził, że organ bezzasadnie odmawiał przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków i dokumentów czym utrudniał realizację prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Zarzucił brak analizy całego materiału dowodowego jak i możliwości wyłączenia lub przekształcenia innego etatu w korpusie [...]. Stwierdził, że jego stanowisko nie zostało zlikwidowane, tylko przeniesione do innej komórki organizacyjnej, natomiast organ nie wykazał chęci mianowania go na etat równorzędny. Również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było zdaniem policjanta bezzasadne. Nadmienił, że w czasie pełnienia służby w Policji był wielokrotnie wyróżniany, natomiast nigdy nie był karany. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wobec treści rozkazu organizacyjnego nr [...] z dnia [...] września 2014 r. zwrócono się do Naczelnika Wydziału [...][...] KWP w [...] o wskazanie, który z dwóch istniejących etatów [...] Sekcji [...] tego Wydziału będzie podlegał zmianom organizacyjnym. Przełożony typując etat przeznaczony do likwidacji dokonał porównania wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, okresów służby L. S. oraz I. W. Stwierdził, że odwołujący służbę w Policji pełni od 20 lat, posiada wykształcenie cywilne średnie (bez matury), ukończył kurs [...] w Centrum Szkolenia Policji w [...] – kwalifikowane jako podstawowe kwalifikacje zawodowe oraz stopień [...]. Ustalono, że przez cały okres służby był pozytywnie opiniowany przez bezpośrednich przełożonych oraz nie był karany dyscyplinarnie. Podniesiono, że funkcjonariusz wykonuje czynności, które w Wydziale [...][...] KWP w [...] realizują detektywi lub asystenci. Natomiast drugi [...] Sekcji [...] I. W. - jest oficerem, posiada wyższe wykształcenie cywilne, wyższe kwalifikacje zawodowe – jest oficerem w stopniu nadkomisarza, wykonuje także zadania o znacznie większej odpowiedzialności. I. W. posiada o 6 lat dłuższy staż służby. Zastępca Naczelnika Wydziału [...] KWP w [...], ustalił, że do likwidacji został przeznaczony etat zajmowany przez L. S. Likwidację etatu [...] połączono z przeniesieniem pełniącego na nim służbę policjanta na inne stanowisko równorzędne, a w przypadku braku takiego stanowiska na stanowisko niższe. Nieobsadzone etaty [...] istniały w [...] oraz w Wydziale [...][...] KWP w [...]. Posiadane przez stronę wykształcenie, kwalifikacje zawodowe i doświadczenie uznane zostały za niewystarczające do mianowania na wskazane powyżej równorzędne stanowiska służbowe. Wobec braku możliwości mianowania policjanta na stanowisko równorzędne, koniecznym było przeniesienie funkcjonariusza na inne, niższe stanowisko służbowe, na co policjant w dniu [...] października 2014 r. wyraził zgodę. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że [...] KWP w [...], jako przełożony policjantów na terenie swojego działania, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej decydować o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach i komórkach organizacyjnych. Organ stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję wziął pod uwagę zarówno interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, jak i słuszny interes strony. Dodatkowo na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy o Policji organ orzekł o zachowaniu prawa do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego. Niezmieniona pozostała także kwota dodatku służbowego. Organ stwierdził także że [...] KWP w [...] zasadnie nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności uwzględniając tym samym ważny interes społeczny tożsamy z interesem służby przejawiający się koniecznością zapewnienia prawidłowego funkcjonowania jednostki. L. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia rozkazu organu I instancji. Skarżący zarzucił wskazanej decyzji naruszenie art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6-11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego organ dokonał także błędnej wykładni przepisu art. 38 ust. 4 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego argumenty podniesione przez Komendanta Głównego Policji są chybione, bowiem organ nie dokonał wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego. Nietrafione jest także uzasadnienie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Podsumowując skarżący wskazał, że wydane w toku postępowania decyzje naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego, a naruszenia te mają istotny wpływ na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Natomiast na zasadzie art. 38 ust. 4 ustawy, policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2, może być zwolniony ze służby. Możliwość fakultatywnego przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe w przypadkach o których mowa w ust. 2, nie wymaga zgody policjanta, jeżeli tym samym spełniona jest jedna z przesłanek wymienionych w ust. 2 pkt 1 do pkt 4, organ może przenieść policjanta na niższe stanowisko służbowe. Natomiast zgodnie z ust. 4, brak zgody policjanta na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn wskazanych w ust. 2 może, spowodować zwolnienie policjanta ze służby. Zwolnienie policjanta ze służby w trybie art. 38 ust. 4 ustawy ma charakter fakultatywny co oznacza, że mimo braku zgody policjanta na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, organ może przenieść policjanta na niższe stanowisko służbowe, albo zwolnić ze służby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 1999 r. sygn. akt II SA 1702/98, LEX nr 47383). Na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadkach m.in. likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Decyzja taka wydawana jest na podstawie uznania. Organ nie musi przy tym zaproponować policjantowi bezpośrednio niższego stanowiska, powinien jednak wydać rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2000 r., sygn. akt II SA 637/00 LEX nr 53769). W świetle powyższego stanu prawnego organ może – zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji – przenieść policjanta bez jego zgody na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Reasumując, przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe może mieć miejsce wówczas, gdy kumulatywnie spełnione są dwie przesłanki: likwidacja zajmowanego stanowiska i brak możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny. Cechuje go podległość i dyspozycyjność funkcjonariusza wobec zwierzchnika. Źródłem stosunku służbowego policjanta jest mianowanie będące następstwem dobrowolnego zgłoszenia się do służby, co oznacza, iż policjant nawiązując stosunek służbowy godzi się na możliwość władczego działania swego przełożonego w sprawach wynikających ze stosunku służbowego. Policjant ma więc świadomość podlegania zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez jego zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania). Przełożony policjanta ma prawo doboru personelu jednostronnymi aktami. Ustawowe przesłanki zmiany treści stosunku służbowego policjanta, polegającej na przeniesieniu go na niższe stanowisko służbowe, zostały skonstruowane w sposób, który z jednej strony chroni policjanta przed dowolnością działań przełożonego, ale z drugiej strony pozostawia też przełożonemu swobodę wyboru między przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe policjanta niewyrażającego na to przeniesienie zgody albo całkowitym zwolnieniem go ze służby. Zdaniem sądu, ocena możliwości mianowania policjanta na inne równorzędne stanowisko, należy do przełożonego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że [...] Komendant Wojewódzki Policji w dniu [...] września 2014 r. wydał rozkaz organizacyjny nr [...] w sprawie zmian organizacyjnych w strukturze KWP w [...]. Zmiany polegały na wyłączeniu z Sekcji [...] Wydziału [...] etatu [...] w korpusie [...] i włączeniu w jego miejsce etatu w korpusie [...]. Wskazany rozkaz organizacyjny związany był z dostosowaniem struktur policyjnych do nowoutworzonej komórki do zwalczania cyberprzestępczości oraz dostosowanie rangi stanowiska policyjnego do faktycznie wykonywanych zadań. W tym miejscu wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Zgodnie natomiast z treścią art. 104 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjne organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, zaś w myśl § 2 tegoż przepisu, decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzja administracyjna oceniania w tym kontekście dotyczy takiego aktu prawnego, który w sposób władczy jest skierowany na wywołanie zarówno konkretnych, jak i zindywidualizowanych skutków prawnych. Decyzja jest konkretyzacją prawa wobec jednostki w zakresie jej praw i obowiązków. Wobec powyższego Sąd bada jedynie rozkaz personalny przenoszący skarżącego na niższe stanowisko służbowe. Natomiast zasadność zmian wprowadzonych rozkazem organizacyjnym [...] KWP w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...], nie może być przedmiotem kontroli w toku niniejszego postępowania i skarżącemu nie służy na to środek zaskarżenia. To [...] KWP w [...] jako odpowiedzialny za realizację ustawowych zadań Policji na podległym mu terenie może wprowadzać zmiany funkcjonowania zarządzanej jednostki. Przedmiotem rozpoznania jest zatem decyzja wydana w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Wobec treści ww. rozkazu organizacyjnego, odnośnie likwidacji jednego z dwóch etatów [...] Sekcji [...] Wydziału [...][...] KWP, przełożony policjanta podjął decyzję o likwidacji etatu L. S. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego aktu przełożony, dokonał porównania wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby w Policji, doświadczenia zawodowego oraz stopnia odpowiedzialności wykonywanych zadań służbowych L. S. oraz I. W. (drugiego [...] Sekcji [...] ww. Wydziału). Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji właściwie uzasadnione zostało, dlaczego to właśnie etat skarżącego ma zostać zlikwidowany. Władcze działanie przełożonego w kwestii decyzji dotyczącej wyboru likwidowanego etatu było uznaniowe, ale nie można zarzucić mu dowolności. Skoro dotychczas zajmowane przez skarżącego stanowisko zostało zlikwidowane, to do zgodnego z prawem przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, organ obowiązany był wykazać brak możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko. Ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne", choć często się nim posługuje i wiąże z nim określone konsekwencje. Przeniesienie policjanta na stanowisko równorzędne oznacza przeniesienie na stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym stanowisku służbowym oraz stopniu etatowym. Zgodnie z treścią art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, to organ administracji musi dowieść, że przeniesienie na stanowisko równorzędne nie może zostać zrealizowane. Należy zgodzić się ze stanowiskiem przyjętym w zaskarżonej decyzji, że w trakcie postępowania wykazane zostało, iż mimo istnienia wakatów na stanowisku [...] w [...] [...] KWP w [...] i Wydziale [...] KWP w [...] skarżący nie może zostać mianowany na żadne z tych stanowisk. L. S. nie spełnia bowiem dodatkowych wymagań wynikających z kart opisu stanowisk pracy określonych przez naczelników wskazanych komórek organizacyjnych. Organ ponownie przeprowadził analizę dotychczasowego przebiegu służby L. S., posiadanego przez niego wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, zdobytych kursów i specjalistycznych uprawnień, zestawiając powyższe informacje z wymaganiami niezbędnymi do mianowania na stanowisko [...] w tych jednostkach. Organ wykazał, jakie konkretnie etaty w jakich wydziałach [...] WKP w [...] były nieobsadzone. Ponadto wyjaśnił powody, dla których L. S. nie mógł zostać mianowany na wskazane stanowiska oraz jakich kwalifikacji i uprawnień brak skarżącemu. Zdaniem Sądu wykazane zostało, że w strukturze [...] KWP w [...] nie figurują takie równorzędne wolne stanowiska, na które skarżący mógłby być mianowany. Należy także zaznaczyć, że organ działając na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy o Policji, przyznał skarżącemu, przenoszonemu na niższe stanowisko służbowe, prawo do zachowania stawki uposażenia pobieranego na poprzednim stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki według stanowiska służbowego. Powyższe działanie zdaniem Sądu jest przejawem wyważenia słusznego interesu służby z interesem strony postępowania. Podsumowując podkreślić należy, że Komendant Główny Policji szczegółowo i wszechstronnie przeanalizował wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie uznaniowość organu nie była wyrazem dowolności w podejmowaniu decyzji, zatem nie miało miejsca przekroczenie granic uznania administracyjnego, a postępowanie przeprowadzone było przez organ z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.