II SA/Wa 377/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści – oddala skargę – T. W. pismem z dnia [...] maja 2011 r. zwrócił się z wnioskiem do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z prośbą o wydanie mu zaświadczenia o uposażeniu i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych na dzień zwolnienia ze służby, tj. na dzień [...] stycznia 1994 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], odmówił skarżącemu T. W. wydania zaświadczenia żądanej treści. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego z dnia [...] lipca 2011 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie faktycznego żądania wnioskującego. Następnie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 217 i 219 k.p.a., ponownie odmówił skarżącemu T. W. wydania zaświadczenia żądanej treści wskazując m. in., iż w aktach emerytalnych wymienionego znajduje się zaświadczenie Stoczni [...] określające składniki wynagrodzenia otrzymywanego przez niego w styczniu 1994 r. W zażaleniu z dnia [...] maja 2012 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych T. W. wyraził niezadowolenie z powyższego rozstrzygnięcia i wniósł o jego uchylenie w całości oraz nakazanie organowi wydania zaświadczenia żądanej treści. Jednocześnie zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania poprzez nierozpoznanie wniosku strony oraz naruszenie wytycznych zawartych w postanowieniu nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 oraz art. 219 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z art. 218 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie zatem do treści tego przepisu, zaświadczenie winno odzwierciedlać faktyczny stan sprawy. Tak więc żądane przez skarżącego zaświadczenie ma potwierdzać wysokość uposażenia do celów emerytalnych, w związku ze zwolnieniem go ze służby z dniem [...] stycznia 1994 r. Dalej stwierdzono, że skarżący nie był strażakiem Państwowej Straży Pożarnej, lecz pełnił służbę w Zakładowej Zawodowej Straży Pożarnej Stoczni [...] w G. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.), podstawę wymiaru emerytury lub renty stanowi uposażenie należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku. Natomiast odnośnie strażaków, którzy zgłosili jedynie akces do Państwowej Straży Pożarnej, a faktycznie służby nie pełnili i uposażenia nie pobierali, na mocy przepisów art. 129 ust. 10 i 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) obowiązujących od dnia 1 stycznia 2000 r., przewidziano dla tej kategorii strażaków ustalenie wysokości uposażenia przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, przy przyjęciu za podstawę uposażenie strażaka Państwowej Straży Pożarnej w stawkach obowiązujących w dniu kończącym okres zatrudnienia traktowany jako służba w Państwowej Straży Pożarnej, przysługujące na stanowisku porównywalnym do stanowiska zajmowanego w dniu kończącym ten okres. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 23 grudnia 1999 r. szczegółowo określił warunki ustalania uposażenia przyjmowanego za podstawę wymiaru świadczeń emerytalnych strażaków, którzy nie zostali powołani lub mianowani na stanowiska służbowe w Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 109, poz. 1254). Dalej wskazano, że skarżącemu przyznano emeryturę policyjną poczynając od dnia [...] lutego 1994 r., a w aktach rentowych znajduje się zaświadczenie o wysokości jego uposażenia wystawione przez jego pracodawcę – Stocznię [...] S.A. oraz decyzja z dnia [...] marca 1994 r. o ustaleniu prawa do emerytury, wydane przez Komendę Główną PSP, z której wynika, że podstawę wymiaru emerytury stanowi kwota [...] zł, a emerytura wynosi 52 % tej podstawy. Kwota podstawy wymiaru wynika z karty rewaloryzacyjnej, gdzie ustalono wysokość uposażenia do celów emerytalnych na stanowisku dowódcy zastępu w PSP, uposażenie zasadnicze określone w 15 grupie, dodatek służbowy, dodatek za stopień [...], dodatek za wysługę lat oraz 1/12 nagrody rocznej. Tymczasem skarżący uważa, iż należne mu świadczenie emerytalne zostało zaniżone, a nie ustalone od kwoty rzeczywistej i wobec powyższego żąda wydania zaświadczenia dla celów emerytalnych na dzień zwolnienia ze służby, według stawek jakie otrzymywał w Zakładowej Zawodowej Straży Pożarnej Stoczni [...] w G., w kwocie [...] zł. Natomiast w ocenie organu zaświadczenie z dnia [...] lipca 2010 r. zakładu pracy określające powyższą kwotę, nie stanowi podstawy do wydania przez Komendanta Głównego PSP zaświadczenia stwierdzającego wysokość uposażenia wnioskodawcy w dacie zwolnienia w związku z przejściem na emeryturę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący T. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o przepisy, które nie miały zastosowania w stosunku do w chwili ustalania dla niego prawa do świadczeń emerytalno – rentowych oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu – wskazując na opisany już powyżej stan faktyczny – podał, że w decyzji z dnia [...] marca 1994 r. o ustaleniu prawa do emerytury, wydanej przez Komendę Główną PSP przyjęto jako podstawę kwotę [...],- zł., a nie kwotę rzeczywiście otrzymywanego uposażenia, to jest kwotę [...],- zł. Zatem przyznaje ona świadczenie w wysokości zaniżonej w stosunku do rzeczywiście należnego i powinna zostać zmieniona, a następnie powinno zostać wydane żądane zaświadczenie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2127/12, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zaś podał m.in., że: "Organ nie miał zatem możliwości wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Dlatego też, podjęte w sprawie postanowienia należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku." W wyniku skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1849/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu podał m.in., że: "Analiza treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2127/12 wskazuje na niebudzącą wątpliwości rozbieżność pomiędzy sentencją orzeczenia, a oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu. (...) Podnieść należy, że WSA w Warszawie całkowicie jasno wyłożył swoje stanowisko w obszernym i przekonującym, tak pod względem logicznym, jak i prawnym, uzasadnieniu, zamieszczając w jego końcowej części oczywistą konkluzję prawną. W piśmie procesowym z dnia 15 maja 2015 r. skarżący podniósł, że chodziło mu od samego początku o zmianę rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 1994 r. oraz o zmianę decyzji Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 1994 r. o ustaleniu prawa do emerytury, zaś tok postępowania został mu narzucony przez organy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1971 ze zm.), reguluje wydawanie zaświadczeń w dziale VII. Według art. 217 § 2 pkt 1, zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, zaś w myśl art. 217 § 2 pkt 2, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zatem zaświadczeniem jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego aktualnie lub w przeszłości stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie. Stąd też zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych, tzn. stworzonych lub ustalonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Analiza cytowanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że postępowanie w tym trybie może zakończyć się poprzez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda zainteresowana osoba, poprzez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle i poprzez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie. W rozpoznawanej sprawie kontrola Sądu sprowadza się zatem do oceny zasadności odmowy wydania przez organ zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Z wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2011 r. wynika, że dotyczy on wydania zaświadczenia o uposażeniu i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych na dzień zwolnienia ze służby, tj. na dzień [...] stycznia 1994 r. Natomiast w aktach skarżącego znajdujących się w posiadaniu organu jest zaświadczenie o wysokości uposażenia wystawione przez pracodawcę Stocznię [...] S.A. oraz decyzja z dnia [...] marca 1994 r. o ustaleniu prawa do emerytury, wydana przez Komendę Główną PSP, z której wynika, że podstawę wymiaru emerytury stanowi kwota [...] zł, a emerytura wynosi 52 % tej podstawy. Kwota podstawy wymiaru wynika z karty rewaloryzacyjnej której ustalono wysokość uposażenia do celów emerytalnych na stanowisku dowódcy zastępu w PSP, uposażenie zasadnicze określone w 15 grupie, dodatek służbowy, dodatek za stopień [...], dodatek za wysługę lat oraz 1/12 nagrody rocznej. Natomiast wniosek skarżącego dotyczący wydania zaświadczenia dotyczy, jak wskazał on w piśmie do Komendanta Głównego PSP z dnia [...] lutego 2012 r. ustalenia nowej podstawy wymiaru świadczenia emerytalnego adekwatnego do faktycznie uzyskiwanego uposażenia i w "ramach tej procedury wydanie nowego zaświadczenia o uposażeniu i nagrodzie rocznej". Z kolei organ stoi na stanowisku, że zaświadczenie z dnia [...] lipca 2010 r. zakładu pracy określające powyższą kwotę, nie stanowi podstawy do wydania przez niego zaświadczenia stwierdzającego wysokość uposażenia wnioskodawcy w dacie zwolnienia w związku z przejściem na emeryturę. Zatem powyższa kwestia sprowadza się do sporu i w tej sytuacji nie może być rozstrzygnięta zaświadczeniem, bowiem zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego i w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie jest możliwa zmiana podstawy wymiaru świadczenia emerytalnego. W tym miejscu zaakcentować należy, że wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia, stąd też wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Stanowisko takie jest już utrwalone w judykaturze, gdzie np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1292/97, (niepublikowany) stwierdza się, że organ administracji stwierdzając, że sprawy mające stanowić przedmiot zaświadczenia są sporne, jest zobowiązany odmówić wydania zaświadczenia. Innymi słowy mówiąc, wydanie przez organ administracji publicznej zaświadczenia nie jest stworzenie nowej sytuacji prawnej strony, jak to ma miejsce w przypadku decyzji administracyjnej, ale jedynie deklaratoryjne potwierdzenie już zaistniałego stanu faktycznego i prawnego, dokonane w oparciu o posiadane przez ten organ dane. W tej więc sytuacji Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej nie mógł wydać skarżącemu T. W. o żądanej przez niego treści i wobec powyższego zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zarzuty podniesione w skardze uznać należy za nieuzasadnione. Tytułem uzupełnienia godzi się dodać skarżącemu ustosunkowując się do jego pisma z dnia 15 maja 2015 r., że w sposób wyraźny sformułował swój wniosek z dnia [...] maja 2011 r. żądając wydania mu "zaświadczenia o uposażeniu i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych na dzień zwolnienia ze służby, to jest na dzień [...] stycznia 1994 roku". Natomiast zmiany rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 1994 r. oraz decyzji Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 1994 r. o ustaleniu prawa do emerytury, są zupełnie oddzielnymi sprawami administracyjnymi i winny być dochodzone przez skarżącego w odrębnym trybie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.