II SA/Wa 3787/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Joanna Kube, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] września 2021 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia Z. M. (dalej: "skarżący", "funkcjonariusz"), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. (dalej: "Dyrektor IAS w P.", "organ pierwszej instancji") z [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] grudnia 2020 r. skarżący wystąpił do Dyrektora IAS w P. o wydanie dokumentu potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611; dalej: "rozporządzenie"). Wniosek ten dotyczył służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w okresie od [...] maja 2005 r. do [...] lipca 2017 r. W związku z wnioskiem funkcjonariusza, Dyrektor IAS w P. zwrócił się do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P. o udzielenie informacji, czy w ww. okresie (tj. od [...] maja 2005 r. do [...] lipca 2017 r.), skarżący pełnił służbę w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. W odpowiedzi Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P. poinformował organ pierwszej instancji (w piśmie z [...] maja 2021 r.), że nie dysponuje materiałami mogącymi potwierdzić udział funkcjonariusza w czynnościach zagrażających życiu lub zdrowiu podczas pełnienia służby. W dniu [...] maja 2021 r. sporządzono protokół z kwerendy akt osobowych skarżącego, w którym wskazano, iż w wyniku przeprowadzonych czynności nie odnaleziono dokumentów poświadczających sytuacje, zdarzenia lub czynności wymienione w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Postanowieniem z [...] lipca 2021 r. nr [...] Dyrektor IAS w P., w oparciu o art. 219 k.p.a., odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał się na brak materiałów dowodowych, na podstawie których można potwierdzić wykonywanie przez funkcjonariusza czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.) co najmniej 6 razy w roku kalendarzowym. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, powołanym na wstępie postanowieniem Szef KAS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że przeprowadzone postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści dotyczących podejmowania przez skarżącego czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Szef KAS podkreślił, iż z samego faktu pełnienia służby z przypisanymi obowiązkami nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Istnieje oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z którym wiąże się służba na zajmowanym stanowisku a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności służbowej, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji w ściśle wymaganym wymiarze czasowym, wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie organu drugiej instancji, samo podejmowanie czynności operacyjno-rozpoznawczej czy dochodzeniowo-śledczej nie uzasadniania uznania, iż dokonane zostały one w warunkach szczególnych, zagrażających życiu lub zdrowiu funkcjonariusza. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne, a nie potencjalne czy abstrakcyjne. Musi odnosić się do konkretnych okoliczności zagrożenia – ze wskazaniem daty, miejsca i przebiegu zdarzenia, podczas którego dana osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Skoro przepisy rozporządzenia przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności wyjątkowych i szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, to muszą one zostać określone precyzyjnie. Takich zaś informacji ani materiałów potwierdzających udział skarżącego w akcjach, dających podstawę do podwyższenia emerytury, nie zawiera zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ drugiej instancji zaznaczył, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Dlatego organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Organ nie ma obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej. Zaświadczenie stanowi wyłącznie przejaw wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Jest bowiem wydawane w oparciu o posiadane przez organ ewidencje, rejestry i dane, a brak ich w przedmiotowej sprawie uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku skarżącego. Powyższe postanowienie Szefa KAS skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi drugiej instancji: 1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, polegający na przyjęciu, że skarżący wniósł o wydanie pisemnego potwierdzenia wykonywania zadań służbowych w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od [...] maja 2005 r. do [...] lipca 2017 r. w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia, podczas gdy skarżący w istocie wniósł o wydanie pisemnego potwierdzenia wykonywania zadań służbowych wskazanych w rozporządzeniu, co stanowi istotną różnicę, bowiem organy konsekwentnie analizują jego wniosek jedynie pod kątem wykonywania zadań służbowych z narażeniem życia lub zdrowia, podczas gdy § 4 pkt 1 rozporządzenia zawiera również inne przesłanki pozwalające spełnić warunki uzyskania dodatku do emerytury, które organy rozpoznające sprawę całkowicie pomijają na szkodę skarżącego; 2. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, iż dla spełnienia wymogu wskazanego w tym przepisie konieczne jest występowanie wymienionych w nim okoliczności w połączeniu ze wskazaną w jego końcowej części przesłanką istnienia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, a tym samym skupienie się jedynie na ostatniej przesłance, podczas gdy użycie po słowie "dochodzeniowo-śledcze" spójnika "albo" oznacza wprowadzenie w nim alternatywy rozłącznej, która z uwagi na treść przepisu nie wymaga spełnienia łącznie wszystkich przesłanek wymienionych w dalszej części przepisu, a z uwagi na złożony przez skarżącego wniosek o wydanie potwierdzenia spełnienia wymogów wskazanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia, organ winien ocenić, czy skarżący w czasie pełnienia służby wykonywał, co najmniej 6 razy w ciągu każdego roku służby, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, których wykonywanie stanowi podstawę spełnienia przesłanek ww. przepisu i powinno skutkować wydaniem stosownego zaświadczenia; 3. obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, polegające na znaczącym ograniczeniu czynności podejmowanych w sprawie, zakresu badania okoliczności faktycznych, zbierania informacji oraz wymagania od skarżącego posiadania i gromadzenia informacji służbowych i operacyjnych (odnośnie miejsc i czasu wykonywania czynności oraz nazwisk funkcjonariuszy), których gromadzić mu nie wolno, w sytuacji, gdy sam organ powinien posiadać informacje na temat przebiegu służby funkcjonariuszy i na podstawie zgromadzonych w archiwum informacji wydawać stosowne decyzje, czego zaniechano w niniejszym przypadku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty funkcjonariusz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi IAS w P., w szczególności w celu rozpatrzenia wniosku zgodnie z jego treścią, a nie w zakresie ograniczonym jedynie do kwestii wykonywania czynności służbowych z narażeniem życia lub zdrowia. Ponadto skarżący zażądał zobowiązania organu do szczegółowego sprawdzenia przebiegu jego służby - zbadania wszystkich archiwów, w tym elektronicznej książki służb oraz zwrócenie się do Działu Techniki Obserwacji [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P., Centralnego Biura Śledczego Policji i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, z którymi współpracował podczas wykonywania zadań służbowych, gdzie będą znajdowały się informacje dotyczące jego służby, wykonywanych przez niego czynności służbowych oraz powierzonych mu zadań, a także weryfikacji wszystkich przesłanek wynikających z § 4 pkt 1 rozporządzenia i wydania stosownego pisemnego poświadczenia na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Szefa KAS z [...] września 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora IAS w P. z [...] lipca 2021 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach działu VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Według art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do treści przepisów art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Z kolei art. 219 k.p.a. przewiduje, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie, organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, tylko czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w przepisie art. 218 § 2 k.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do tych zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw, a wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy innego rodzaju zbiorów danych. Zatem organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, natomiast niedopuszczalne jest tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, np. w drodze zeznań świadków. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści. W sytuacji, gdy z posiadanej przez nie dokumentacji nie wynikały fakty, których potwierdzenia żądał skarżący, zasadnym było wydanie odmownego rozstrzygnięcia. Raz jeszcze zaakcentować trzeba, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ograniczone jest do stwierdzenia określonych faktów na podstawie ewidencji, rejestrów bądź innych danych, znajdujących się w posiadaniu organu, a więc do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego - w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 181/20 - orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natura zaświadczenia sprowadza się więc do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w swych zasobach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 28/21). Organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści, jeżeli: z żądaniem wydania zaświadczenia zwrócono się do niewłaściwego organu; osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego; organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia; organ nie może spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu; przepisy szczególne ustalają zakaz wydania zaświadczenia, np. z uwagi na ochronę informacji niejawnych (vide R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021). W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, organy obu instancji ustaliły, że z posiadanej przez nie dokumentacji nie wynikają fakty potwierdzające podejmowanie przez skarżącego czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Sąd w pełni aprobuje stanowisko Szefa KAS, wedle którego wykonywanie czynności służbowych w sytuacjach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, a zatem w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, musi bezsprzecznie wynikać z posiadanej dokumentacji. Trafnie organ odwoławczy wskazał, iż samo podejmowanie przez skarżącego interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywracania porządku publicznego, co wynikało z zakresu jego obowiązków na danym stanowisku, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że służba funkcjonariusza była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W konsekwencji odmowa wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści była w realiach niniejszej sprawy uzasadniona. Zdaniem Sądu, organy administracyjne obu instancji podjęły wszelkie dopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu czynności wyjaśniające dla ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia treści zaświadczenia żądanego przez skarżącego, a w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć wskazały powody uniemożliwiające wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Tym samym zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.