II SA/Wa 38/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant sekr. sąd. Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania należności zagranicznej wraz z ustawowymi odsetkami. – oddala skargę – Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] PKW [...]. decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), art. 102 ust. 4 oraz art. 104 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 173), dalej ustawa pragmatyczna, § 4 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz.U. z 2015 r. poz. 1578), dalej rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu pisma [...] M. G. (skarżący, strona) z dnia [...].06.2018 r. w sprawie wypłaty należności zagranicznej z ustawowymi odsetkami, odmówił przyznania należności zagranicznej wraz z ustawowymi odsetkami. Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] M. G. rozkazem Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. został skierowany do pełnienia służby poza granicami państwa w Polskim Kontyngencie Wojskowym w Republice Łotwy. Podczas pełnienia służby wojskowej poza granicami państwa odbył podróż służbową do Polski w dniach [...]-[...] września 2017 r. oraz [...]-[...] grudnia 2017 r. za co zostało dokonane potrącenie z należności zagranicznej. Skarżący nie zgodził się z powyższym potrąceniem, zwrócił się do Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych o wydanie decyzji, uznającej wypłatę środków pieniężnych za niesłusznie potrąconą należność zagraniczną w czasie odbywania podróży służbowej. Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówił przyznania [...] M. G. należności zagranicznej za czas odbywania podróży służbowej w dniach [...]-[...].09.2017 r. Skarżący odwołał się od powyższego rozstrzygnięcia. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji uzasadniając w swoim rozstrzygnięciu brak właściwości rzeczowej oraz miejscowej organu rozstrzygającego sprawę decyzją administracyjną Dowódcy Operacyjnego Rodzaju Sił Zbrojnych (DORSZ). Organem właściwym do ustalenia uprawnienia do należności zagranicznej jest dowódca jednostki wojskowej w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących służbę w podległej jednostce wojskowej (art. 104 ustawy pragmatycznej). Skarżący pismem z dnia [...].06.2018 r. zwrócił się do Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] PKW [...] w sprawie wypłaty należności zagranicznej z ustawowymi odsetkami. We wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. strona podniosła, że Minister Obrony Narodowej w swoim rozstrzygnięciu zawartym w decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. nie ograniczył się jedynie do formalnych aspektów zaskarżanej decyzji Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych. Jak podnosił skarżący, Minister Obrony Narodowej w uzasadnieniu odniósł się także do merytorycznej oceny zagadnienia będącego istotą wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., stwierdzając że "w okresie odbywania podróży służbowej, w tym odbywanej do kraju, żołnierz nie traci statusu żołnierza skierowanego do pełnienia służby poza granicami państwa, a tym samym prawa do otrzymywania należności zagranicznej". W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji organ przytoczył treść art. 102 ust. 4 ustawy pragmatycznej. Zgodnie z powyższym przepisem "Żołnierzowi zawodowemu, o którym mowa w ust. 2 (skierowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa) w czasie wykonywania zadań służbowych poza granicami państwa przysługuje, wypłacana w walucie polskiej lub obcej, należność zagraniczna (...). Zdaniem organu literalna interpretacja ww. przepisów wprost wskazuje, że wykonywanie obowiązków służbowych poza granicami państwa w ramach Polskiego Kontyngentu Wojskowego jest warunkiem do wypłacenia należności zagranicznej przysługującej żołnierzowi zawodowemu. Organ wskazał, że zgodnie z zapisami § 4 ust. 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r., należność zagraniczną wypłaca się żołnierzowi zawodowemu za okres: "wykonywania obowiązków służbowych poza rejonem działania jednostki wojskowej". Organ wyjaśnił, że żołnierz może wykonywać zadania służbowe poza rejonem działania jednostki wojskowej (PKW) w ramach zagranicznej podróży służbowej, w czasie której zachowuje prawo do należności finansowych zgodnych z ww. rozporządzeniem. Organ zwrócił również uwagę, że gdy wykonywanie obowiązków służbowych poza rejonem działania jednostki wojskowej (PKW), w ramach zagranicznej podróży służbowej odbywa się na terytorium Polski, to za dni wykonywania tych obowiązków służbowych żołnierzowi zawodowemu nie przysługują należności finansowe z tytułu służby w PKW poza granicami państwa, o których mowa w ww. rozporządzeniu. Odwołanie od decyzji zostało wniesione w dniu [...] sierpnia 2018 r., w którym podtrzymał argumentacje wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. DORSZ utrzymał w macy zaskarżone rozstrzygnięcie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej k.p.a. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasową argumentację, wyjaśniając, że art. 102 ust. 4 ustawy pragmatycznej wyraźnie wskazuje, że należność zagraniczna przysługuje żołnierzowi skierowanemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa "w czasie wykonywania zadań służbowych poza granicami państwa". Organ wyjaśnił, że aby otrzymywać należność zagraniczną żołnierz musi faktycznie wykonywać zadania służbowe poza granicami państwa, a nie na terenie kraju. Przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej muszą być interpretowane z uwzględnieniem tego przepisu. Rozporządzenie, jako akt wykonawczy do ustawy nie może wykraczać poza materię ustawową, ani w żaden sposób jej modyfikować. W tym aspekcie § 4 ust. 9 pkt 2 tego rozporządzenia nie uprawnia żołnierza do uzyskania należności zagranicznej za okres odbywania podróży służbowej do kraju. Stwierdzenie, że żołnierz skierowany do pełnienia służby wojskowej poza granicami państwa, tylko z racji posiadania "statusu żołnierza skierowanego do pełnienia służby poza granicami państwa" za okres wykonywania zadań w kraju powinien uzyskiwać należność zagraniczną, pozostawałoby w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 102 ust. 4 ustawy pragmatycznej. W ocenie organu II instancji powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w wykładni systemowej analizowanych przepisów. Dowódca Operacyjnego Rodzaju Sił Zbrojnych podkreślił, że różnice w statusie żołnierza odbywającego podróż służbową wyraźnie widać również w kontekście § 8 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej, w którym odróżnia się odbywanie podróży służbowych zagranicznych, od odbywania podróży służbowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (§ 8 ust. 2 i 3 w relacji do ust. 6 ww. rozporządzenia). W tym drugim przypadku żołnierz nie otrzymuje należności za podróż służbową zagraniczną, ale krajową. Prawodawca uwzględnił bowiem fakt, że żołnierz w trakcie takiej podróży służbowej powrócił do kraju i nie ma zasadności przyznawania zwiększonych środków finansowych. W tym zakresie rozwiązanie to pozostaje w zgodzie z zasadami wydatkowania środków Skarbu Państwa ujętymi w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.), tj. legalności, racjonalności, gospodarności i celowości. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Przedmiotowym rozstrzygnięciom zarzucił: 1) rażące naruszenie prawa materialnego, art. 102 ust. 4 ustawy pragmatycznej, poprzez błędną jego wykładnię; 2) rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na odstąpieniu przez organ, bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wbrew regułom wynikającym z art. 8 ust. 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podtrzymał argumentację zawartą we wniosku z [...] czerwca 2018 r. oraz odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga M. G. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy żołnierzowi skierowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa w Polskim Kontyngencie Wojskowym, w sytuacji odbycia podróży służbowej do Polski, przysługuje należność zagraniczna za okres tej podróży, czy też za okres podróży służbowej do Polski należność taka nie przysługuje. W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonych decyzjach przez organy obu instancji, z którego to stanowiska wynika, że należność zagraniczna nie przysługuje, w sytuacji odbywania podróży służbowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej . Zgodnie z art. 102 ust. 4 ustawy pragmatycznej, żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, w czasie wykonywania zadań służbowych poza granicami państwa przysługuje, wypłacana w walucie polskiej lub obcej, należność zagraniczna, ustalona odpowiednio do rangi pełnionej funkcji i zakresu wykonywanych obowiązków służbowych, warunków zagrożenia utraty zdrowia lub życia występujących w miejscu pełnienia służby poza granicami państwa, a także uciążliwości wynikających z trudnych warunków klimatycznych lub zakwaterowania. Brzmienie powyższego przepisu w ocenie Sądu jest jasne. Należność zagraniczną wypłaca się żołnierzowi zawodowemu w sytuacji skierowanemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, w czasie wykonywania zadań służbowych poza granicami państwa. W niniejszej sprawie, jak wskazano w stanie faktycznym, skarżący odbył dwie podróże służbowe do Polski, tak więc w okresie trwania tych podróży skarżący nie przebywał poza granicami państwa, a więc należność zagraniczna za ten okres skarżącemu nie przysługiwała. Skarżący w czasie tych podróży wykonywał zadania w ramach Polskiego Kontyngentu Wojskowego, jednak zadania te nie były wykonywana poza granicami Polski, a w Polsce, nie została więc spełniona podstawowa przesłanka art. 102 ust. 4 ustawy pragmatycznej "przebywanie poza granicami państwa". Jak słusznie zauważył skarżący w swej skardze, celem wprowadzenia regulacji z art. 102 ust. 4 ustawy pragmatycznej było przyznanie żołnierzowi dodatkowej gratyfikacji z tytułu realizacji zadań poza granicami Polski. Nie można więc zgodzić się ze skarżącym, że należność zagraniczna przysługuje żołnierzowi skierowanemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa za wykonywanie zadań służbowych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej tylko z tego powodu, że są to zadania wykonywane na rzecz Polskiego Kontyngentu Wojskowego. Brzmienie art. 102 ust. 4 ustawy pragmatycznej, wbrew twierdzeniom skarżącego, koresponduje z § 4 ust. 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej, z którego wynika, że należność zagraniczną, o której mowa w ust. 1, wypłaca się żołnierzowi zawodowemu za okres: 1) od dnia przybycia do rejonu działania jednostki wojskowej do dnia opuszczenia tego rejonu, z wyłączeniem dni, w których żołnierz wykorzystywał urlop; 2) wykonywania obowiązków służbowych poza rejonem działania jednostki wojskowej. Analizowany § 4 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej wskazuje, że opuszczenie (faktyczne) rejonu działania polskiego kontyngentu wojskowego przez żołnierza pozbawia go należności zagranicznej, aczkolwiek z uwzględnieniem postanowień § 4 ust. 9 pkt 2 ww. rozporządzenia. Zgodzić należy się zatem ze skarżącym, że § 4 ust. 9 ww. rozporządzenia jest katalogiem zamkniętym przypadków niewypłacania żołnierzowi należności zagranicznej, nie zauważa natomiast skarżący, że udając się do kraju w celu wykonywania zadań służbowych, skarżący opuścił rejon działania jednostki wojskowej na okres przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisu § 4 ust. 9 pkt 1 ww. wskazuje ponadto, że w sytuacji wykorzystywania przez żołnierzy urlopu, nawet w sytuacji przebywania poza granicami kraju, należność zagraniczna nie przysługuje. W ocenie Sądu omówiona powyżej regulacja jest spójna z brzmieniem art. 102 ust. 4 ww. ustawy, który wskazuje nie tylko na konieczność pozostawania poza granicami państwa - aby otrzymać należność zagraniczną, ale również uzależnia wypłatę tej należności od faktycznego wykonywania zadań (służbowych) w rejonie działania Polskiego Kontyngentu Wojskowego. Jeżeli chodzi o interpretację § 4 ust. 9 pkt 2 ww. rozporządzenia nie może ona prowadzić do wniosku, że "wykonywanie obowiązków służbowych poza rejonem działania jednostki wojskowej" jest równoznaczne z koniecznością przyznania żołnierzowi należności zagranicznej za okres wykonywania obowiązków służbowych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Taka interpretacja tego przepisu pozostawałaby w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 102 ust. 4 ww. ustawy, który wyraźnie wskazuje, że należność zagraniczna wypłacana jest w sytuacji pobytu poza granicami kraju (wyłączającym prawo do należności zagranicznej za pobyt w kraju). Na zakończenie należy wskazać, że organy obu instancji nie były związane interpretacją art. 102 ust. 4 ustawy pragmatycznej wynikającą z decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., gdyż niniejsze postępowania jest postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym została wydana wskazana decyzja Ministra i zostało zainicjowane nowym wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. Reasumując skał orzekający w niniejszej sprawie uznał, że organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącemu przyznania należności zagranicznej wraz z ustawowymi odsetkami. Biorąc powyższe pod rozwagę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.