II SA/Wa 381/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku B. K. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, postanowił, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymać w mocy decyzję podjętą w dniu [...] października 2014 r. nr [...] odmawiającą przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku – renty. W uzasadnieniu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełni łącznie następujące warunki: – jest lub był osobą ubezpieczoną lub członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, – nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, – nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w wyżej cytowanym art. 83 ustawy, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powołany przepis może mieć ponadto zastosowanie tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy pomimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nie stwierdził istnienia przesłanek umożliwiających uwzględnienie wniosku o przyznanie świadczenia. Zdaniem organu, za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 powołanej ustawy uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Organ wskazał, że B. K. w 10 – leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – posiadał udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 2 lata, 9 miesięcy i 20 dni. Wnioskujący na 54 lata życia ma udowodnione 22 lata, 1 miesiąc i 20 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W okresie od 1993-1994, 2004-2008 oraz od 2008-2010 nie były opłacane składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, chociaż w okresach tych w stosunku do wnioskującego nie została orzeczona niezdolność do pracy, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli wnioskującego, których nie można było przezwyciężyć, przewidzieć czy im zapobiec. Organ podał również, że B. K. wykonywał prace bez ubezpieczenia. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2014 r. ustalono całkowitą niezdolność do pracy od [...] października 2013 r. do [...] maja 2016 r., zaś orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2014 r. ustalono częściową niezdolność do pracy od [...] maja 2012 r. do [...] października 2013 r., zaś orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2014 r. ustalono całkowitą niezdolność do pracy od [...] października 2013 r. do [...] maja 2016 r., a częściową niezdolność do pracy od [...] maja 2012 r. do [...] października 2013 r. Organ podkreślił również, że powoływanie się na znaczne bezrobocie panujące na terenie zamieszkania samo w sobie nie może stanowić usprawiedliwienia bezczynności zawodowej. W pewnych sytuacjach okresy pozostawania bez pracy mogą być rozpatrywane w kategoriach okoliczności szczególnych, jednak nie oznacza to, że bezrobocie samo w sobie może być bez żadnych warunków uznane za okoliczność uniemożliwiającą podejmowanie zatrudnienia. Przerwy w zatrudnieniu B. K. usprawiedliwia rejestracją w urzędzie pracy. Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że dwukrotnie w 10 – leciu jego pracodawcy nie wypłacali mu poborów, a więc opłacanie składek było od niego niezależne. Wskazał ponadto, że rejon, w którym zamieszkiwał, tj. [...] był zaliczany do najwyższej stopy bezrobocia w Polsce. Podał, że szukał pracy po całym kraju, co łączyło się z przeprowadzkami i stanowiło wysokie koszty. Obecnie jest osobą bezdomną, musi wynająć sobie pokój. Utrzymuje się z zasiłku stałego i pielęgnacyjnego łącznie w kwocie 542 zł. Wskazał również na swój bardzo ciężki stan zdrowia, ma raka prostaty z przerzutami do kości i szpiku kostnego. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ww. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Ustalenie ich istnienia musi jednak nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa inaczej nie stanowi, zatem procesową regułą w tego rodzaju sprawach jest stosowanie przepisów k.p.a. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zostały nienależycie rozważone i błędnie ocenione. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie decyzje zostały podjęte przy powierzchownej ocenie stanu faktycznego bez wyjaśnienia okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście stosowanego przepisu prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podstawą do odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku był niewystarczający okres składkowy i nieskładkowy w 10 – leciu przypadającym przed dniem ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, a także przerwy w stażu ubezpieczeniowym, trwające w opisanych powyżej okresach, z tą uwagą, że w okresach tych wobec skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Zdaniem Prezesa ZUS, tak ustalone okoliczności faktyczne nie pozwalają na przyjęcie, że B. K. nie nabył uprawnień do renty w drodze wyjątku wskutek szczególnych okoliczności, a tym samym nie istniały obiektywne przeszkody w podjęciu zatrudnienia w celu zabezpieczenia w przyszłości świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Jednakże, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ nie dokonał wnikliwej analizy poczynionych ustaleń z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Przede wszystkim organ nie wziął pod uwagę, że skarżący udokumentował na 54 lata życia ponad 22 – letni okres składkowy i nieskładkowy. Prezes ZUS ograniczył się jedynie do ustalenia okresu powstałych przerw w zatrudnieniu, odstępując w istocie od wyjaśnienia ich rzeczywistych przyczyn, mimo iż skarżący wskazywał na trudną sytuację na rynku pracy i podkreślał, że poszukiwał pracy poza miejscem zamieszkania. Należy zgodzić się z organem, że ograniczona niezdolność do pracy "co do zasady" ogranicza, a nie wyłącza możliwość wykonywania pracy. W tej konkretnej sytuacji organ nie wyjaśnił jednak wszystkich okoliczności z tym związanych, a więc, że skarżący mieszka na obszarze dużego bezrobocia, że od [...] maja 2012 r. orzeczono u skarżącego częściową niezdolność do pracy, a do daty orzeczenia u niego całkowitej niezdolności do pracy rozwija się u niego w sposób agresywny choroba nowotworowa, z przerzutami do kości i szpiku kostnego. Te okoliczności na pewno sprawiły, że przestał być osobą atrakcyjną na rynku pracy, szczególnie na obszarze dużego bezrobocia. W rezultacie organ nie uwzględnił tej okoliczności jako przyczyny braku wymaganego 5-letniego stażu pracy w dziesięcioleciu przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy. Odnoście pracy bez ubezpieczenia za granicą skarżący zaprzecza tym okolicznościom, a z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wynika na podstawie jakich dowodów organ kategorycznie przyjął tę okoliczność za udowodnioną. Oczywiście praca bez ubezpieczenia, tzw. "na czarno" jest okolicznością naganną, lecz nie może być traktowana jako przesłanka przemawiająca za odmową przyznania świadczenia w drodze wyjątku, szczególnie, że w ocenie Sądu organ nie wykazał, że jest ona bezsporna i udowodniona. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne, realizując zasadę prawdy obiektywnej, a w ramach tego postępowania winien przeprowadzić postępowanie dowodowe z pełnym uwzględnieniem powyższej zasady, wyjaśnić i odnieść się we wnikliwy sposób do okoliczności wskazanych przez Sąd. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.