II SA/Wa 382/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Adam Lipiński, Protokolant ref. staż. Magdalena Frąckiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę – Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 – dalej jako u.d.i.p.), art. 20a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił G. S. udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż G. S. wnioskiem złożonym w dniu [...] grudnia 2017 r. zwrócił się do Komendy Głównej Policji o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) kopii pisma Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...], 2) kopii pisma Biura Kontroli Komendy Głównej Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. L.dz. [...], 3) kopii innych pism (zaleceń, instrukcji, poleceń, wytycznych) kierowanych do Komendantów Wojewódzkich i Komendanta [...] Policji oraz Komendantów Powiatowych i Rejonowych Policji, dotyczących rozkazów personalnych wydalenia ze służby w stosunku do funkcjonariuszy, którym przedstawiono zarzuty karne. Organ realizując przedmiotowy wniosek ustalił, iż wnioskowane dokumenty znajdują się w dyspozycji Komendanta Głównego Policji i stanowią informację publiczną. Zasygnalizował jednak, iż ich dostępność podlega ograniczeniu stosownie do postanowień art 5 u.d.i.p., bowiem możliwość odmówienia udostępnienia informacji publicznej następuje m.in. w odniesieniu do informacji objętych przepisami o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zaś dla rozpatrywanego wniosku niebagatelne znaczenie ma brzmienie art. 20a ustawy o Policji, zgodnie z którym, Policja zapewnia ochronę m.in. form i metod realizacji zadań, informacji. Z sytuacją wymagającą skorzystania z powyższej ochrony mamy do czynienia w przypadku rozpatrywanego wniosku G. S. z dnia [...] grudnia 2017 r. Mimo, iż wnioskowana informacja dotyczy kwestii związanych z kształtowaniem sytuacji wewnętrznej formacji, jaką jest Policja, jednak odbiorcy tej informacji zostali ściśle w piśmie określeni. Tematyka wnioskowanego materiału ma charakter swego rodzaju analizy oraz zaleceń, co do działań podejmowanych w przyszłości przez przełożonych funkcjonariuszy Policji. Dodatkowo Komendant Główny Policji zaznaczył, że wnioskowane dokumenty zostały sporządzone w ramach instytucji publicznej, jednak treść tych materiałów stanowi o ich wewnętrznym charakterze. Korespondencja skierowana została m.in. do komendantów wojewódzkich i Komendanta [...] Policji, dyrektorów Biur Komendy Głównej Policji. Kwestie poruszane we wnioskowanych pismach nie odnoszą się do podmiotów zewnętrznych, niezwiązanych z Policją. Organ powołał się na poglądy orzecznictwa wskazując m.in. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13), w którym Sąd stwierdził, iż: "Jedna z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (...) jest konieczność ochrony "porządku publicznego." W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji. W konsekwencji, konieczne jest odpowiednie wyważenie prawa dostępu do informacji publicznej z wartościami chronionymi przez zasadę rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych. Wszak nieracjonalnie szerokie i bezwyjątkowe ujęcie prawa do informacji mogłoby w skrajnych przypadkach prowadzić wręcz do paraliżu funkcjonowania organów władzy". Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez G. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący nie skorzystał z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej rzeczoną decyzją. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. informacji publicznej oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji jej wydanie z naruszeniem art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 3, art. art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 1 u.d.i.p. przez niezastosowanie art. 7 - 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu, jakie cechy oraz przesłanki doprowadziły do uznania zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż nie można zgodzić się z tezą wysuwaną przez organ, że dane o które strona wnioskuje noszą cechy dokumentów o wewnętrznym charakterze w rozumieniu art. 20 a ustawy o Policji, co wyłącza je spod stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przeciwnie, żądane przez skarżącego informacje zostały wytworzone przez osoby pełniące funkcje publiczne, a informacje tam zawarte wiążą się z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na jego sytuacje prawną i służbową. Żądane informacje mają również znaczenie dla oceny funkcjonowania jednostek Policji i podejmowanych działań przez Komendantów Miejskich Policji. Argumentacja przedstawiona przez Komendanta Głównego Policji uniemożliwia uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej i tym samym narusza przepisy u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik organu podniósł, iż we wniosku skarżący domagał się udostępnienia dokumentów, które w swej treści zawierają dane informacje określone w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o Policji, tj.: mające na celu inicjowanie i organizowanie działań związanych z zapobieganiem popełnianiu przestępstw oraz zjawiskom kryminalny. Informacje te zatem podlegają ochronie, o której mowa w art. 20a ust. 1 ustawy o Policji. Na uwadze przy tym należy mieć również brzmienie art. 20b ustawy o Policji, z którego wynika, że udzielenie informacji o szczegółowych formach, zasadach i organizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także o prowadzonych czynnościach oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego w związku z wykonywaniem tych czynności. Normy zawarte w wyżej wymienionych przepisach ustawy o Policji bez wątpienia usprawiedliwiają zastosowanie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną przesłanką żądania skarżącego są przepisy u.d.i.p., będące rozwinięciem art. 61 Konstytucji RP. Mianowicie, przepis art. 1 u.d.i.p. statuuje prawo dostępu każdego do informacji publicznej, przy czym przez sformułowanie "każdy" należy rozumieć zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne. Prawo dostępu do informacji publicznej, na co wskazuje treść art. 6 u.d.i.p., obejmuje prawo do zaznajomienia się ze wszystkimi informacjami mającymi charakter publiczny. Z treści art. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji wynika, że ustawodawca chciał, aby dostęp do informacji był jak najszerszy, dlatego też uwzględniając konstrukcję art. 1 u.d.i.p należy uznać, że zasadą powinno być udostępnianie informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w omawianej ustawie. Granicę ujawnienia informacji zakreśla art. 5 u.d.i.p., który ogranicza możliwość udostępnienia informacji ze względu na przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych lub inne tajemnice prawnie chronione. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było nie tyle to, czy dane, o których udostępnienie wnioskował skarżący są informacją publiczną i czy organy Policji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia takiej informacji, co kwestia tego, czy ze względu na treść art. 20a ustawy o Policji w niniejszej sprawie zasadnie odmówiono udostępnienia informacji publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1637/15 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.p.), iż "przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie odnosi się jedynie do ochrony takich tajemnic jak adwokacka, radcowska, lekarska, bankowa, ubezpieczeniowa, notarialna czy telekomunikacyjna. Takie ograniczenie treści tego przepisu prowadziłoby do nieograniczonej w żaden sposób dostępności do każdej informacji bez względu na przewidziane w innych ustawach zasady jej ochrony. Zdaniem Sądu, dla oceny legalności działania organu koniecznym jest odwołanie się do celu, w jakim zostały uchwalone przepisy art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 ustawy o Policji". Z treści art. 20a ust. 1 ustawy o Policji zaś wynika, iż w związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2 Policja zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów. Natomiast w świetle art. 1 ust. 2, do podstawowych zaś zadań Policji należą inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi (pkt 3). Przedmiotem żądania skarżącego zawartym we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. stały się analizy, okólniki, wytyczne i polecenia służbowe o charakterze ogólnym przedstawiające metody działania, środki organizacyjne i techniczne jakie należy wdrożyć, aby obniżyć dotychczasowy znaczny (sygnalizowany przez podmiot publiczny) poziom określonego rodzaju przestępstwa popełnianego przez funkcjonariuszy Policji w służbie. Skład orzekający w niniejszej sprawie zapoznał się z treścią wnioskowanych pism i stwierdza, iż dokumenty, których udostępnienia odmówiono skarżącemu, odnoszą się do form i metod mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i zjawiskom kryminogennym. Zatem powołane przez organ w zaskarżonej decyzji przepisy – art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 20a ust. 1 ustawy o Policji - mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Cel ochrony konkretnych informacji, zawarty w tych przepisach jest jednoznaczny i oczywisty, gdy zważy się na ustawowe zadania, dla których powołano Policję. Przepisy te nie budzą nadto jakichkolwiek wątpliwości w zakresie sformułowanego w nich kategorycznego zakazu udostępniania tego typu informacji. Wobec powyższego zarzuty skargi mówiące o naruszeniu przez organ przepisów prawa materialnego należało uznać za niezasadne. Nie mogły również odnieść skutku podnoszone przez stronę zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., zwłaszcza że stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej zostało wyraźnie ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. – co trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę. Należy przy tym wyjaśnić, że przedmiotem niniejszej sprawy nie była odmowa udostępnienia akt sprawy administracyjnej, lecz żądanie udzielenia informacji publicznej, które nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie k.p.a. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.