II SA/Wa 382/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant sekr. sąd. Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Kierownika Centrum Integracji Społecznej w S. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zaprzestania realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Kierownik Centrum Integracji Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] wydaną wobec M. S., na podstawie art. 13 ust. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. 2019 poz. 217) stwierdził zaprzestanie z dniem [...] lutego 2019 r. realizacji Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego (IPZS) zawartego na okres od [...] września 2018 r. do [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że w czasie realizacji Indywidualnego Programie Zatrudnienia Socjalnego M. S. naruszył zasadniczy punkt Regulaminu Uczestnika Centrum Integracji Społecznej, a mianowicie: § 7 ust. l pkt. 1 "...nie realizowanie programu zajęć z reintegracji społecznej i zawodowej spowodowane długotrwałym zwolnieniem lekarskim lub często powtarzającymi się okresami niezdolności do pracy uniemożliwiającymi realizację Programu". Kierownik Centrum wskazał, że wymieniony zobowiązał się do regularnego uczestnictwa w zajęciach reintegracji społecznej i zawodowej. Wskazał, że M. S. nieregularnie uczestniczył w zajęciach (15 dni nieobecności na zajęciach), przez co nie brał czynnego udziału w reintegracji zawodowej i społecznej (§ 7 ust. l pkt. k Regulaminu Uczestnika Centrum Integracji Społecznej). Decyzja Kierownika Centrum Integracji Społecznej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucił naruszenie: - § 5 ust. 1 lit. c Regulaminu Uczestnika Integracji Społecznej w [...] – poprzez uznanie, iż brak uczestnictwa w zajęciach w okresie przekraczającym 14 dni był nieusprawiedliwiony, podczas gdy skarżący przedłożył stosowne zwolnienie lekarskie usprawiedliwiające niestawiennictwo w zajęciach, - § 5 ust. 1 lit. 1 Regulaminu Uczestnika Integracji Społecznej w [...] – poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o zaprzestaniu realizacji IPZS, podczas gdy okres zwolnienia, który wykazał skarżący nie kwalifikuje się jako długotrwały i nie powinien być podstawą do wydania w/w decyzji, - § 4 ust. 3 Regulaminu Uczestnika Integracji Społecznej w [...] poprzez nie usprawiedliwienie nieobecności skarżącego w zajęciach, podczas gdy składał stosowne zwolnienia lekarskie, w zakreślonym ku temu terminie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w trakcie realizacji IPZS stosował się do postanowień Regulaminu CIS. Był chwalony za sposób wykonywania programu i świadczoną z tego tytułu pracę. Podał, że w listopadzie 2018 r. zachorowała jego matka. Wskazał, że od tego czasu, jako osoba zamieszkująca z matką podjął nad nią opiekę. Uzyskał z tego tytułu stosowne zwolnienie lekarskie. Zwolnienia te obejmowały m.in. następujące kresy: [...]-[...] lutego 2019 r., [...]-[...] lutego 2019 r. oraz [...]-[...] lutego 2019 r. Zwolnienia te zostały wystawione w ramach tzw. programu e-zwolnień i zostały przekierowane bezpośrednio do CIS. Skarżący podał, że w dniu [...] lutego 2019 r. został telefonicznie poinformowany, iż wydana została skarżona decyzja, a jej powodem miało być nieusprawiedliwieni nieobecności na zajęciach realizowanych w ramach programu. Wskazał, że stawił się w tym samym dniu w biurze CIS okazując stosowne zwolnienia (podał, że otrzymał wydruk w trakcie wizyty). Jak się okazało, lekarz w trakcie wizyty wystawiając zwolnienie lekarskie na okres [...]-[...] lutego 2019 r. błędnie wpisał numer NIP, przez co zwolnienie trafiło do instytucji Caritas, a nie do CIS. W związku z powyższym udał się do lekarza po wydanie poprawnie wystawionego zwolnienia. Lekarz dokonał stosownej korekty w zakresie numeru NIP na dokumencie, tym razem w wersji papierowej, a nie w ramach programu e-zwolnień. Podał, że w dniu [...] lutego 2019 r. udał się do CIS celem złożenia skorygowanego zwolnienia lekarskiego oraz okazania zwolnienia na kolejny okres [...]-[...] lutego 2019 r. (wydruk z systemu e-zwolnień od lekarza). Pracownik CIS – odmówił przyjęcia w/w dokumentów, twierdząc że CIS nie posiada zwolnienia w wersji elektronicznej. Skarżący podniósł, że Regulamin nie definiuje pojęcia "długotrwałego" zwolnienia lekarskiego. Wskazał, że nie przekroczył okresu 14 dni nieusprawiedliwionych dni nieobecności. Błąd w zwolnieniu lekarskim w zakresie numeru NIP nie był zawinieniem po jego stronie. Stwierdził, że nie może ponosić odpowiedzialności z sposób działania systemu e-zwolnień, tj. faktu zwolnienia wpływają bezpośrednio do "pracodawcy", w tym przypadku do CIS. Mając na uwadze powyższe, nie zgodził się z wydaną decyzją. Zarzucił sprzeczność ustaleń ze stanem faktycznym, gdzie doszło do usprawiedliwienia nieobecności okolicznościami obiektywnie niezawinionymi. Wskazał, że pracownicy CIS wiedzieli o chorobie jego matki. W ocenie skarżącego w okresie, gdy CIS nie był w posiadaniu zwolnienia za okres [...]-[...] lutego 2019 r., pracownicy winni podjąć próbę kontaktu z nim, tym bardziej, że zawsze był wzorowym "pracownikiem", nigdy nie unikał kontaktu z biurem CIS i podejmował współpracę w ramach realizowanego Programu. Kierownik Centrum Integracji Społecznej w [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że podczas realizacji IPZS przez M. S. powtarzały się nieobecności i zwolnienia lekarskie: - wrzesień 2018 r. - 2 nieobecności nieusprawiedliwione (zaznaczone na liście obecności symbolem NN); - październik 2018 r. - 2 nieobecności nieusprawiedliwione, 4 dni wolne zgodnie z ustawą o zatrudnieniu socjalnym z 13.06.2003r. (zaznaczone na liście obecności symbolem UW), 11 dni zwolnienia chorobowego (zaznaczone na liście obecności symbolem CH); - listopad 2018 r. - 10 nieobecności nieusprawiedliwionych, 1 dzień wolny; - grudzień 2018 r. - 19 dni zwolnienia chorobowego; - styczeń 2019 r. - 5 dni zwolnienia chorobowego; - luty 2019 r. - 5 dni zwolnienia lekarskiego - opieki nad członkiem rodziny (zaznaczone na liście obecności symbolem OP), 1 dzień nieobecności nieusprawiedliwionej. Kierownik wskazał, że z przedstawionej statystyki wynika, iż M. S. nie uczestniczył w zajęciach z reintegracji społecznej oraz zawodowej w sposób regularny. W trakcie realizacji IPZS tj. w okresie od [...] września 2018 r. do [...] lutego 2019 r. na 164 dni kalendarzowe miał łącznie 55 dni nieobecności. Tym samym, nie mógł realizować założeń Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego. Organ wskazał, że nieobecności nieusprawiedliwione, na które skarżący nie przedstawił zwolnienia lekarskiego, ani żadnego innego dokumentu usprawiedliwiającego nieobecność: [...].09.2018 r.- [...].09.2018 r., [...].10.2018r.- [...].10.2018 r., [...].11.2018 r.- [...].11.2018 r., [...].11.2018 r.- [...].11.2018 r. oraz [...].02.2019 r. na który to dzień już po wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...].02.2019 r. M. S. dostarczył niepodpisany wydruk zwolnienia lekarskiego wystawiony z błędnym NIP. Podniósł, że podstawą decyzji nie było długotrwałe zwolnienie lekarskie lecz często powtarzające się okresy niezdolności do pracy. Odnosząc się do trzeciego zarzutu skargi Kierownik Centrum wskazał, że nawet uwzględnienie zwolnienia lekarskiego za dzień [...].02.2019 r. nie zmienia faktu i głównego uzasadnienia decyzji, a mianowicie "nie realizowanie programu zajęć z reintegracji społecznej i zawodowej spowodowane (...) często powtarzającymi się okresami niezdolności do pracy uniemożliwiające realizację Programu". Organ wskazał jednocześnie, że Kierownik CIS nie może wnioskować o dofinansowywanie na Uczestnika, który nie realizuje programu w sposób właściwy np. poprzez liczne nieobecności. W przypadku skarżącego, Indywidualny Program Zatrudnienia Socjalnego był nierealizowany. M. S. nie uczestniczył regularnie i systematycznie w zajęciach przewidzianych w Programie. Organ wskazał jednocześnie, że Kierownik CIS w formie ustnej szczegółowo przedstawiła i omówiła powód zaprzestania realizacji Programu, jak również poinformowała skarżącego o możliwości ponownego podjęcia realizacji Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego, po unormowaniu swojej sytuacji rodzinnej i zdrowotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 13 ust. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. z 2019, poz. 217), zwana dalej również u.z.s. Zgodnie z tym przepisem, zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację. Stosownie do art. 13 ust. 4a u.z.s. w przypadkach, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, decyzję w sprawie zaprzestania realizacji programu podejmuje kierownik Centrum. Wskazania w tym miejscu wymaga, że Kierownik Centrum przyjmuje osobę skierowaną do Centrum po podpisaniu przez nią indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, w uzgodnieniu z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej właściwego dla miejsca zamieszkania lub pobytu tej osoby (art. 12 ust. 4 u.z.s.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, program, o którym mowa w art. 12 ust. 4, opracowuje pracownik socjalny Centrum. Dodać należy, że przepisy u.z.s. stosuje się w szczególności do osób wymienionych w art. 2, które podlegają wykluczeniu społecznemu i ze względu na swoją sytuację życiową nie są w stanie własnym staraniem zaspokoić swoich potrzeb życiowych i znajdują się w sytuacji powodującej ubóstwo oraz uniemożliwiającej lub ograniczającej uczestnictwo w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że organ wydając decyzję o zaprzestaniu realizacji IPZS nie może dokonać tego bez wcześniejszych rzetelnych ustaleń stanu faktycznego, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ustawodawca wymaga, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. W sprawie niniejszej powyższego zabrakło. W sprawie niniejszej Kierownik Centrum wszystkich tych obowiązków nie dopełnił, co wynika jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie spełnia podstawowych wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W zaskarżonej decyzji organ wskazał jedynie, że skarżący nieregularnie uczestniczył w zajęciach i wskazał liczbę 15 dni nieobecności na zajęciach. Ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych powinny mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Poprzez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Właściwe uzasadnienie decyzji pozwala także na zweryfikowanie, czy organ należycie zastosował zasady ogólne postępowania administracyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że skoro w świetle art. 13 ust. 4 pkt 1 u.z.s. uporczywe naruszanie przez uczestnika postanowień programu ma uniemożliwiać jego dalszą realizację, to niezbędnym ustaleniem wstępnym musi być stwierdzenie zaistnienia sytuacji, którą można zakwalifikować jako naruszanie postanowień programu w sposób uporczywy, a więc kwalifikowany – niweczący możliwość dalszego prowadzenia programu, a w konsekwencji jego cel. Dopiero przy dokonaniu takich ustaleń w zakresie uporczywości można przejść do oceny, czy pozostają one w związku z brakiem możliwości dalszej realizacji programu (v. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1455/18; orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie i dorobku doktryny prawniczej wielokrotnie i jednolicie podkreślano się znaczenie uzasadnienia decyzji. W dziedzinie faktów uzasadnienie musi bowiem wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni. Uzasadnienie ma zatem przedstawiać trzy odrębne fazy, tzn. wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenie ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy prawnej obowiązującej (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wydanie 13, Warszawa 2014 r., s. 465). W sprawie niniejszej powyższego zabrakło, co stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga przy tym, że organ nie wyjaśnił w decyzji także podstawy prawnej jej wydania. Zwrócić trzeba bowiem uwagę, że przepis art. 13 ust. 4 pkt 1 u.z.s., na który organ się powołał, stanowi o uporczywym naruszaniu przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającym jego dalszą realizację. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie, że M. S. nieregularnie uczestniczył w zajęciach, przez co nie brał udziału w reintegracji zawodowej i społecznej. Organ nie podjął nawet próby wykazania w decyzji, że przypadek ten stanowi o "uporczywym" naruszaniu postanowień programu uniemożliwiającą jego dalszą realizację. Nie wskazano, jakiego rodzaju były to nieobecności, czy były one usprawiedliwione, czy nieusprawiedliwione. Podjęta przez organ próba uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest działaniem, które nie może konwalidować w tym zakresie wydanej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, które zostało złożone po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastępować uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo to może mieć charakter jedynie pomocniczy, stanowiący dodatkowe wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności w świetle zarzutów podniesionych w skardze, ale nie może zastępować czy uzupełniać uzasadnienia podjętej decyzji (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II GSK 586/09; orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że w skardze skarżący przedstawił informacje dotyczące sytuacji zdrowotnej swojej matki (wskazał, że zachorowała w listopadzie 2018 r. i podjął nad nią opiekę), przedstawił także okoliczności dotyczące przedkładanych zwolnień lekarskich i wskazał, że pracownicy CIS znali jego sytuację. Wszystkie okoliczności dotyczące realizacji programu powinny były zostać rozważone przez Kierownika Centrum przed wydaniem decyzji i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza, że stosownie do art. 13 ust. 6 u.z.s., realizacja programu jest warunkiem korzystania przez uczestnika ze świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, na zasadach określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, oraz z innych świadczeń określonych w niniejszej ustawie. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu, tak co do konieczności stosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym pełnego ustalenia stanu faktycznego, jak i należytego uzasadnienia decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego, albowiem w sprawie kosztów takich nie wykazano. Nadto, strona skarżąca nie ma w tej sprawie obowiązku uiszczania kosztów sądowych.