II SA/Wa 3825/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant starszy referent Magdalena Frąckiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga M. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych znak [...] z dnia [...] września 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2021 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: Prezes ZUS, organ), działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm., zwana dalej: u.e.r.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2021 r., orzekł o odmowie przyznania M. C. (zwana dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ZUS przytoczył treść art. 83 ust. 1 u.e.r. podnosząc, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia łącznie wszystkich warunków określonych w tym przepisie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał, iż jak wynika z dokumentacji sprawy, na przestrzeni 47 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżąca udokumentowała tylko: 2 lata, 5 miesięcy i 29 dni okresów składkowych oraz 10 miesięcy i 28 dni okresów nieskładkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Ponadto pierwsze udowodnione objęcie ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym z tytułu zatrudnienia wnioskodawczyni nastąpiło [...] marca 2000 r. tj. w wieku 27 lat. Istotnym jest też fakt, że w latach 2007-2013 wystąpiła przerwa w wykonywaniu przez skarżącą zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Zdaniem organu, w przypadku skarżącej nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w przerwach w ubezpieczeniu wobec skarżącej nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy, uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia, została u skarżącej ustalona dopiero od dnia [...] listopada 2019 r. Nie istniały zatem do tego dnia przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ wyjaśnił także, iż przez pojęcie szczególnych okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. W skardze złożonej na powołane wyżej rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Nadto wniosła o przeprowadzenie dowodów z: materiałów zebranych w toku postępowania przed Prezesem ZUS, orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2021 r., na podstawie którego orzeczono jej całkowitą niezdolność do pracy, a które to orzeczenie stanowi przesłankę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisu art. 83 § 1 u.e.r. przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że skarżąca nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty, podczas gdy skarżąca spełnia kryteria określone w tym przepisie, a błędne jego zastosowanie mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 2. oraz przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia w drodze wyjątku, podczas gdy świadczenie to w sytuacji życiowej, w której znalazła się skarżąca de facto jej przysługuje. Skarżąca podała, iż wnioskując do Prezesa ZUS o przyznanie renty w drodze wyjątku wskazywała, że od dwóch lat cierpi na chorobę nowotworową (rak płuc z przerzutami) i nie wiadomo, ile jeszcze czasu będzie w stanie walczyć z chorobą. Wychowała 6 dzieci, jednak musiała pozostać w domu, zajmując się rodziną. Często brakuje jej najbardziej podstawowych życiowych produktów takich jak żywność, która nie może być najgorsza przy chorobie nowotworowej. Nie może kupić wszystkich leków i nie będzie mogła włączyć pompy tlenowej. Pomimo tego zaskarżoną decyzją organ odmówił jej przyznania przedmiotowego świadczenia. Zdaniem skarżącej organ dokonał błędnej wykładni, a przez to niewłaściwie zastosował art. 83 u.e.r. uznając, że nie spełnia ona łącznie przesłanego ww. przepisu. Przepis expressis verbis nie stanowi, jak długo ktoś był lub ma być ubezpieczony. Z przepisu tego wynikają trzy przesłanki prawne, warunkujące przyznanie omawianego świadczenia, tj. po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku oraz, po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Z przedstawionego unormowania prawnego wynika ponadto, że Prezes ZUS wydaje decyzje w sprawie świadczeń wyjątkowych w ramach tzw. uznania administracyjnego, kierując się okolicznościami wskazującymi, czy zachodzi w tej właśnie sprawie szczególny przypadek uzasadniający - także na tle innych podobnych spraw - ewentualne przyznanie żądanego świadczenia. Wnioskodawczyni zauważyła, że Prezes ZUS nietrafnie ustalił w zaskarżonej decyzji, że stan faktyczny nie wskazuje na to, by istniały jakieś szczególne powody niespełnienia przez skarżącą wymagań uzasadniających przyznanie prawa do renty lub emerytury. Krótki okres składkowy lub nieskładkowy wynika z faktu wychowania tak licznego potomstwa. To chociażby wpisuje się w politykę prorodzinną państwa np. w tym, że kobieta, która wychowała trójkę dzieci nabywa prawa emerytalne. Skarżąca nie wie, czy tego wieku dożyje. Z uwagi na powyższe organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia w drodze wyjątku. Z dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że organ bez żadnych przeszkód, zwłaszcza prawnych może takie świadczenie przyznać, na okres, który uzna za zbieżny z materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Materialnoprawną podstawę wydanej w postępowaniu administracyjnym decyzji stanowi art. 83 ust. 1 u.e.r., który pozwala na uzyskanie świadczenia w drodze wyjątku przez osoby niespełniające warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z ww. przepisem, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Warunkiem przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest spełnienie wszystkich ww. przesłanek łącznie. Brak spełnienia chociażby jednej z nich uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Podkreślenia wymaga też, że decyzja wydawana w trybie przepisu art. 83 u.e.r. ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, wyłącznie do organu należy decyzja, czy przyzna świadczenie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS, choć posługuje się pojęciem szczególnych okoliczności, nie precyzuje, jak należy je definiować. W doktrynie i orzecznictwie wypracowano jednolite stanowisko, zgodnie z którym, dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, by w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. W konsekwencji, za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku starającego się o to świadczenie, bowiem nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia szczególnych okoliczności, czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Skarżąca twierdzi, że nieuzasadniona przerwa w zatrudnieniu obejmowała u niej okres od 2007 r. do 2013 r. i spowodowana była koniecznością wychowania dzieci. Jednakże mimo wezwania jej przez organ do nadesłania aktów urodzenia dzieci, aktów tych nie nadesłała (vide: korespondencja organu na k.3-5 akt administracyjnych). W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że na przestrzeni 47 lat życia (tj. wieku stwierdzenia u skarżącej całkowitej niezdolności do pracy) wnioskodawczyni udokumentowała okres 2 lat, 5 miesięcy i 29 dni okresów składkowych oraz 2 lata, 8 miesięcy i 23 dni okresów nieskładkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych, tj. 10 miesięcy i 28 dni. Łączy udowodniony okres ubezpieczenia skarżącej wynosi 3 lata, 7 miesięcy i 21 dni. Przy czym zarówno w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy jak i poprzedzającym dzień złożenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych, skarżąca udokumentowała okres ubezpieczenia wynoszący 2 lata, 11 miesięcy i 9 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Przerwy w ubezpieczeniu wnioskodawczyni to okres od 2007 r. do 2013 r., a usprawiedliwione przerwy, w których skarżąca sprawowała opiekę nad dziećmi to lata 2001 – 2007 r. Niesporny jest także fakt, iż całkowita niezdolność do pracy została stwierdzona u skarżącej od dnia [...] listopada 2019 r. (orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] sierpnia 2021 r.). Przed tą datą wnioskodawczyni nie miała orzeczonej niezdolności do pracy, w tym także częściowej. Brak jest więc podstaw do ustalenia, aby jakakolwiek długotrwała niezdolność do pracy istniała wcześniej. Przyjąć zatem należy, iż skarżąca nie wyjaśniła przyczyn ww. przerwy w zatrudnieniu. Zdaniem Sądu, w świetle powyższych ustaleń, prawidłowa jest dokonana przez organ ocena, że w sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności, które wykluczyły możliwość uzyskania przez skarżącą prawa do renty w trybie zwykłym. Skarżąca zarzuca organowi naruszenie obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegających na nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że postępowanie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest postępowaniem prowadzonym na wniosek strony. Inicjatywa dowodowa należy więc do wnioskodawcy, jeśli jego zdaniem istnieją dowody potwierdzające okoliczności przez niego wskazywane, a nie wynikają one z dokumentów zgromadzonych z urzędu przez organ. Zatem to osoba wnioskująca powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Obowiązek przewidziany w art. 7 k.p.a. nie zwalnia strony (wnioskodawczyni) ze współdziałania z organem w ustaleniu faktów i przedłożenia dowodów na ich potwierdzenie. Sąd nie kwestionuje trudnej sytuacji zdrowotnej skarżącej. Jednakże oceniając legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, stwierdzić trzeba, że skarżąca nie spełniała kumulatywnie wszystkich przesłanek niezbędnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Podkreślić należy, że świadczenie w drodze wyjątku nie stanowi świadczenia socjalnego, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby, która ubiega się o nie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą uzasadniać ubieganie się przez stronę o świadczenia z pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej, przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku. W świetle powyższych ustaleń Sąd stwierdza, iż wydana w postępowaniu administracyjnym decyzja mieści się w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania nie zostały przez Prezesa ZUS przekroczone, brak jest zatem podstaw do uwzględnienia złożonej w niniejszej sprawie skargi. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.