II SA/Wa 383/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas pełnienia obowiązków służbowych - oddala skargę - Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2006 r., nr [...] przyznającą W. K. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym przy ul. [...] w W. na czas pełnienia obowiązków na stanowisku [...] w W. oznaczonym w etacie stopniem wojskowym [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że [...] W. K. złożył w dniu [...] lutego 2003 r. do Dyrektora Oddziału Terenowego [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. wniosek o przydział osobnej kwatery stałej. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203, ze zm.), umorzył postępowanie wszczęte ww. wnioskiem. W dniu [...] kwietnia 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. zawiadomił W. K. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. przyznał ww. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. na czas pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku [...]. Od powyższej decyzji W. K. wniósł odwołanie podnosząc, że jednocześnie z wnioskiem o przydział kwatery stałej w dniu [...] lutego 2003 r. złożył wniosek o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery stałej. W związku ze zmianą przepisów dokonanych ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., dotyczących przyznawania kwater tylko na okres pełnienia służby, odwołujący się podjął decyzję o zakupie mieszkania we własnym zakresie. W tym celu zaplanował wykorzystać środki pieniężne otrzymane w zamian za rezygnację z kwatery stałej. Zaskarżona decyzja, z uwagi na powzięte plany zakupu mieszkania, jest dla niego niekorzystna i dlatego zainteresowany wniósł o jej "anulowanie" i umożliwienie otrzymania w 2007 r. ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery stałej. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Argumentując rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.) dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej właściwy dla garnizonu, w którym żołnierz służby stałej został wyznaczony na stanowisko służbowe lub w którym takie stanowisko zajmuje, na wniosek dowódcy jednostki wojskowej wydaje decyzję o prawie zamieszkiwania na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym w lokalu mieszkalnym w miejscowości, w której żołnierz został wyznaczony na to stanowisko służbowe lub zajmuje takie stanowisko albo w miejscowości pobliskiej. Wydanie przez organ Agencji decyzji stanowi realizację przysługującego żołnierzowi od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, co wynika z treści art. 21 ust. 1 ww. ustawy. Na podstawie art. 24 ust. 1 powołanej ustawy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji jest zobowiązany do przyznania żołnierzowi zawodowemu prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W tym stanie prawnym Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. podjął zgodne z przepisami działania w kierunku realizacji W. K. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Zainteresowany został skutecznie powiadomiony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i możliwości zgłaszania wniosków, a zatem umożliwiono stronie czynny udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 k.p.a. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego oczekiwania przez stronę na wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery stwierdził, iż Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. pismem z dnia [...] maja 2006 r. powiadomił zainteresowanego o planowanej w najbliższych miesiącach realizacji wniosku o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. W. K. pismem z [...] czerwca 2006 r. wniósł o przesunięcie terminu realizacji wniosku na IV kwartał 2007 r. z uwagi na względy rodzinne. Skoro zatem skarżący nie wniósł na podstawie art. 24 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy, wniosku o rezygnację z lokalu mieszkalnego, to dyrektor oddziału regionalnego Agencji był zobowiązany zrealizować wniosek dowódcy jednostki wojskowej o wydanie na rzecz żołnierza decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2006 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. skarżący podniósł, że wydana decyzja o przyznaniu lokalu mieszkalnego narusza jego interes prawny, bowiem pomija wniosek strony o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery stałej, jako korzystniejszy dla strony z uwagi na sytuację w jakiej obecnie się znajduje. Ponadto wskazał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego poprzez narażenie skarżącego na poniesienie nieuzasadnionych kosztów, będących konsekwencją błędnej wykładni i niewłaściwie zastosowanych w sprawie przepisów. Zdaniem strony, w tym przypadku nie było możliwe wydanie decyzji o przyznaniu lokalu mieszkalnego, bowiem na mocy art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym żołnierzowi służby stałej, który nie zwolnił osobnej kwatery stałej. Wymuszenie na skarżącym przyjęcia lokalu mieszkalnego w W. na okres pełnienia służby, spowoduje konieczność zdania dotychczas zajmowanej z rodziną kwatery w P. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, będzie on obowiązany zdać lokal mieszkalny po zakończeniu służby. Wówczas nie będzie mu przysługiwał bardziej korzystny finansowo ekwiwalent, a tylko na mocy art. 47 powołanej ustawy odprawa mieszkaniowa. Odmowa zaś zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na okres pełnienia służby, w myśl art. 24 ust. 3 i art. 53 ust. 4c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (ustawa ta nie zawiera jednostki redakcyjnej – art. 53 ust. 4c) będzie skutkowała ponoszeniem przez zainteresowanego pełnej odpłatności za zakwaterowanie w internacie. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podniósł, że w dniu [...] lutego 2003 r. skarżący wniósł do organu Agencji dwa wnioski: o przydział osobnej kwatery stałej w garnizonie W. oraz o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery. Wprawdzie oba wnioski wzajemnie się wykluczały, jednak organ Agencji stosował praktykę ich równoczesnego przyjęcia, gdyż żołnierze oczekujący w długiej kolejce zarówno po lokal, jak i pomoc finansową w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego godzili się na wcześniejsze rozpoznanie jednego z nich. Zmiana ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z dnia 16 kwietnia 2004 r. zniosła instytucję ekwiwalentu, jednakże żołnierze którzy do dnia 31 marca 2005 r. nie wycofali wniosku o to świadczenie, tak jak skarżący, prawo do jego otrzymania zachowali z wyłączeniem przepisów o odprawie mieszkaniowej. Zatem błędne jest rozumowanie skarżącego, że przyjęcie lokalu w W. spowoduje utratę prawa do ekwiwalentu. Organ ponadto zwrócił uwagę, że przepis art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stanowi formalną przeszkodę dla zakwaterowania żołnierza, gdy ten nie zdał dotychczas zajmowanej kwatery stałej, lecz stoi on w sprzeczności z art. 41 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Ten ostatni wskazuje jednoznacznie na możliwość uprzedniego wydania decyzji lokalowej i obowiązek opróżnienia dotychczas zajmowanego lokalu. Jednoczesne zwolnienie i zasiedlenie lokali jest w praktyce niewykonalne ze względów prawnych, technicznych jak i społecznych – nie można przejściowo żołnierza wyprowadzić "na ulicę". W odpowiedzi na powyższe stanowisko organu, W. K. w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2007 r. zasygnalizował, że jest żołnierzem służby stałej i nie zwolnił kwatery stałej, do której zajmowania po dniu 1 lipca 2004 r. nabył uprawnienie na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Wobec powyższego, za niezasadne uznał powoływanie się przez organ na treść przepisu art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jako regulację ograniczającą stosowanie art. 24 ust. 5 pkt 3 tej ustawy. Ponadto skarżący podkreślił, że wniosek o przydział osobnej kwatery stałej w W. złożył już po wyznaczeniu go na stanowisko służbowe w [...]. W związku z powyższym, nie miał on obowiązku składania żadnych oświadczeń, czy też wniosków, w terminie 14 dni od momentu wyznaczenia go na stanowisko służbowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, że wnioski skarżącego z dnia 19 lutego 2003 r. o przyznanie kwatery stałej oraz wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery stałej zostały złożone pod rządami ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst pierwotny: Dz. U. Nr 86, poz. 433) w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy prawo do kwatery na wniosek żołnierza zawodowego było realizowane na dwa sposoby, poprzez przydzielenie kwatery, bądź wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wymaga podkreślenia, że warunkiem niezbędnym do przyznania i wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu było złożenie przez żołnierza rezygnacji z przydziału kwatery stałej. Zasady realizowania żołnierzowi zawodowemu prawa do kwatery uległy zmianie wraz z wejściem w życie w dniu 1 lipca 2004 r. znowelizowanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W miejsce ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, wprowadzona została odprawa mieszkaniowa. Sytuacja prawna osób, które do tego dnia złożyły wnioski o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego została uregulowana w przepisach przejściowych ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203, ze zm.), w sprawach wypłaty ekwiwalentu za rezygnację z kwatery, dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, rozpatrując wniosek osoby uprawnionej o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, złożony do 30 czerwca 2004 r., a nie zakończony zawarciem umowy, był obowiązany stosować przepisy ustawy obowiązujące do 30 czerwca 2004 r. Natomiast kwestię rozpatrzenia wniosku o przyznanie kwatery stałej ustawa nowelizująca uregulowała w art. 19 ust. 5 stanowiącym, że postępowania w sprawach wniosków o przydział osobnej kwatery stałej dyrektorzy oddziałów regionalnych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej umarzają, a czas oczekiwania żołnierza zawodowego, pełniącego zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej, na przydział kwatery, wlicza się temu żołnierzowi do czasu oczekiwania na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym znajdującym się w zasobie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zgodnie zaś z ust. 6 tego artykułu, listy oczekujących na przydział osobnej kwatery stałej prowadzone do dnia 30 czerwca 2004 r. przez dyrektorów oddziałów terenowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przekazywane są dyrektorom właściwych oddziałów regionalnych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w terminie do dnia 15 lipca 2004 r. i stają się wnioskami, o których mowa w art. 24 ustawy, o której mowa w art. 1, i realizowane są w pierwszej kolejności. W zaistniałym stanie prawnym postępowanie z wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2003 r. o przydział kwatery stałej podlegało umorzeniu. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że przedmiotowy wniosek do dnia 1 lipca 2004 r. nie został przez skarżącego cofnięty. Wobec tego oraz ze względu na zmianę zasad zaspokajania potrzeb mieszkaniowych żołnierzy, poprzez przyznawanie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wniosek strony (stanowiący podstawę sporządzenia listy żołnierzy oczekujących na przyznanie kwatery – lokalu mieszkalnego) "przekształcił się" z mocy prawa we wniosek dowódcy jednostki wojskowej o wydanie decyzji w przedmiocie prawa zamieszkiwania w lokalu z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.) dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy dla garnizonu, w którym żołnierza służby stałej wyznaczono na stanowisko służbowe lub w którym zajmuje takie stanowisko, na wniosek dowódcy jednostki wojskowej, wydaje decyzję o prawie zamieszkiwania na czas pełnienia obowiązków na tym stanowisku w lokalu mieszkalnym, w miejscowości, w której żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe lub zajmuje takie stanowisko albo w miejscowości pobliskiej, bądź wydaje decyzję, o której mowa w ust. 6. Powołany przepis obliguje organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza zawodowego w miejscowości, w której ten pełni służbę wojskową i wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Odstąpienie od powyższego obowiązku możliwe jest wyłącznie, gdy z taką inicjatywą wystąpi strona. Z treści bowiem przepisu art. 24 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy wynika, iż nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym gdy z pisemnym wnioskiem wystąpi żołnierz służby stałej, zgłoszony do dowódcy jednostki wojskowej nie później niż 14 dni od dnia objęcia stanowiska służbowego w tej jednostce. W takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie wypłacenia zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym (art. 24 ust. 6 powołanej ustawy). Jak wynika z akt sprawy, po zwolnieniu ze stanowiska [...] w P. W. K. objął od [...] lutego 2003 r. stanowisko służbowe [...]. Następnie rozkazem personalnym Szefa Sztabu Generalnego z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] został wyznaczony na stanowisko służbowe [...] na okres kadencji od dnia [...] lipca 2004 r. do [...] czerwca 2007 r. W związku z wyznaczeniem W. K. na stanowisko służbowe od dnia [...] stycznia 2004 r. wymieniony podlega regulacji przepisu art. 24 ust. 1 powołanej ustawy. Na dyrektorze Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. spoczywał zatem obowiązek zapewnienia mu lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej i wobec niezłożenia przez zainteresowanego wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 6 ww. ustawy, organ prawidłowo wydał decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym wskazanym w tej decyzji. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie można z treści przepisu art. 24 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy odczytywać bezwzględnego zakazu wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w sytuacji, gdy żołnierz służby stałej nie zwolnił osobnej kwatery stałej. Słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że powołany przepis pozostaje w kolizji z art. 41. ust. pkt 3 tej ustawy, który stanowi, że żołnierz służby stałej i osoby wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązani przekazać do dyspozycji Agencji lokal mieszkalny, jeżeli żołnierz otrzymał decyzję o prawie zamieszkiwania w kolejnym lokalu mieszkalnym lub skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 24 ust. 6. Mając na uwadze nadrzędny cel ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, tj. przysługujące żołnierzowi służby stałej od dnia wyznaczenia go na pierwsze stanowisko do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym (art. 21 ust. 1 ustawy), należy uznać zasadność wydania kolejnej decyzji przydziałowej przed zwolnieniem wcześniej przyznanego lokalu mieszkalnego (odpowiednio kwatery stałej). Bezwzględne egzekwowanie przepisu art. 24 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy, powodowałoby w praktyce pozostawienie żołnierza i jego rodziny w okresie pomiędzy zwolnieniem dotychczas zajmowanego lokalu i wydaniem kolejnej decyzji o prawie zamieszkiwania, bez lokalu mieszkalnego. Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje również fakt, że skarżący nie tylko nie złożył dowódcy jednostki wojskowej, w której pełni służbę, wniosku zawierajacego rezygnację z prawa do przyznania lokalu mieszkalnego na rzecz ekwiwalentu pieniężnego, lecz również nie oponował, gdy organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zawiadomił go wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Instytucje określone w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP mają w pierwszej kolejności na celu zapewnienie żołnierzowi odpowiednich warunków mieszkaniowych w miejscowości, w której pełni on służbę, przy wykorzystaniu zasobów lokalowych, jak i środków pieniężnych jakimi dysponuje Wojskowa Agencja Mieszkaniowa. Celem ustawy nie jest zaś pomoc żołnierzowi w realizacji jego zamierzeń finansowych i inwestycyjnych, do czego w istocie sprowadza się zarzut skargi, dotyczący narażenia skarżącego na ponoszenie nieuzasadnionych kosztów. Mając powyższe na uwadze Sąd, z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.