II SA/Wa 384/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. P., R. S., J. P.-L., D. B., K. K., M. K., P. K. i K. K. na pismo Dyrektora Oddziału w [...] Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącym – S. P., R. S., J. P.-L., D. B., K. K., M. K., P. K. i K. K. solidarnie kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. W piśmie z [...] grudnia 2024 r., skierowanym do Oddziału w [...] Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "operator", "spółka"), S. P., R. S., J. P., D. B., K. K., M.K., P. K. i K. K. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez adwokata L. L. - obok wezwania do umownego ustanowienia służebności przesyłu i zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie - zawarli wniosek o udzielenie informacji publicznej, obejmujący 15 zapytań oraz żądań przedstawienia dokumentów, dotyczący sieci gazowej [...] zlokalizowanej na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W odpowiedzi z [...] stycznia 2025 r. nr [...] na ww. wniosek Dyrektor Oddziału w [...] spółki poinformował pełnomocnika skarżących, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie, ponieważ sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym. Powołując się na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz poglądy doktryny i orzecznictwa, adresat wniosku zaakcentował, iż określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" należy dokonywać w oparciu o kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Zaznaczył przy tym, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Dlatego Dyrektor Oddziału w [...] operatora nie widzi możliwości realizacji wniosku jako niespełniającego dyspozycji przepisów zawartych w u.d.i.p. Opisane wyżej pismo z [...] stycznia 2025 r. skarżący (nadal reprezentowani przez wzmiankowanego pełnomocnika) uczynili przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uznając je za decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżących, decyzja ta narusza art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) w związku z art. 16 ust. 2 in principio oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak gruntownej analizy wniosku skarżących i niewyjaśnienie, czy operator jest w posiadaniu żądanych informacji, jak również narusza art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wraz z wniesieniem skargi skarżący uiścili kwotę 200 zł tytułem wpisu sądowego od skargi (potwierdzenie wpłaty w aktach sądowych sprawy). W odpowiedzi na skargę spółka (reprezentowana przez radcę prawnego J. K.) wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania od skarżących. Motywując żądanie odrzucenia skargi, operator wskazał, iż w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej. W replice na odpowiedź na skargę (pismo z [...] kwietnia 2025 r.) skarżący podtrzymali argumentację skargi i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Na wstępie przypomnieć należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany szeroko w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo gdy została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.). Według art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. W ocenie Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo spółki z [...] stycznia 2025 r. nr [...] nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W piśmie tym operator poinformował pełnomocnika skarżących, że wnioskowane informacje nie mają waloru publicznego. Przedmiotowe pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera ono wszystkich elementów konstytutywnych takiego aktu. Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4147/18 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku może wydać decyzję administracyjną, gdy odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności lub określone tajemnice prawnie chronione albo umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. do informacji publicznej następuje w drodze zwykłej czynności materialno-technicznej, czyli jest to forma tzw. faktycznego działania. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu "informacji publicznej", co właśnie uczynił operator w korespondencji skierowanej do pełnomocnika skarżących z [...] stycznia 2025 r. W niniejszej sprawie skarżący w istocie kwestionują realizację wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie sposób zgodzić się z ich stanowiskiem, iż pismo operatora z [...] stycznia 2025 r. nr [...] stanowi decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, przedmiotowe pismo nie posiada minimum cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. Zarówno jego treść, jak i forma wskazują, że jest to wyłącznie pismo informacyjne, w którym spółka - jako adresat wniosku skarżących - zakwalifikowała żądane informacje jako pozbawione waloru informacji publicznej. Zatem analizowane pismo nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast jeżeli skarżący nie zgadzają się dokonaną przez operatora kwalifikacją prawną przedmiotu wniosku, to mogą wywieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność spółki. Jedynie w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego został skierowany wniosek w trybie u.d.i.p., co do kwalifikacji żądanej informacji. Zatem podmiotowi zainteresowanemu uzyskaniem informacji publicznej przysługuje środek, w którym może wyegzekwować należne w jego ocenie uprawnienie, ponieważ w przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Nie może to jednak nastąpić w formie zaskarżenia pisma informacyjnego, które nie ma przymiotu decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie skarżącym solidarnie wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł orzeczono w punkcie drugim sentencji postanowienia w oparciu o przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.