II SA/Wa 385/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Janusz Walawski, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z 17 października 2013 r. Z. S. (dalej jako skarżący) zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, iż w 2007 r. podejmował przynajmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W uzasadnieniu wniosku określił czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze kwalifikujące się jako spełniające ww. warunki. Postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że Z. S. w roku 2007 pełnił służbę w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w trybie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczególnych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Organ uznał, że skarżący posiada interes prawny w potwierdzeniu wskazanych przez siebie faktów, albowiem po zwolnieniu ze służby w 2010 r., nabył uprawnienia do emerytury policyjnej. Zważył, że w okresie objętym wnioskiem skarżący pełnił służbę w Zarządzie w [...] Centralnego Biura Śledczego KGP. Podał, iż na podstawie kwerendy zbiorów archiwalnych znajdujących się w dyspozycji CBŚ KGP ustalono, że skarżący w 2007 r. realizował 3 czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Fakt ten został potwierdzony przez Dyrektora CBŚ KGP poprzez wydanie "Imiennej rocznej karty wykonywanych czynności w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu za rok 2007". Odnosząc się do zawartego we wniosku skarżącego wyliczenia czynności, a odnoszącego się do czynności dotyczących udziału w wykonywaniu prac z użyciem bojowych materiałów wybuchowych oraz ujawnienia i zabezpieczenia pocisków rakietowych i artyleryjskich, organ zwrócił uwagę, iż skarżący wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, iż w 2007 r. podejmował przynajmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia, z powołaniem się na § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Czynności wymienione w pkt 2 i 5 wniosku dotyczą wykonywania prac z użyciem bojowych materiałów wybuchowych oraz zabezpieczenia pocisków rakietowych i artyleryjskich, nie są więc czynnościami, o których mowa w 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. We wniesionym wniosku organ nie dopatrzył się natomiast żądania wydania zaświadczenia na innej, niż wyraźnie wskazana, podstawie prawnej. Organ był zobowiązany rozpoznać sprawę wyłącznie w określonym przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia zakresie i skoro brak było możliwości potwierdzenia, iż w roku 2007 skarżący podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, organ musiał odmówić wydania zaświadczenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie Z. S. nie zgodził się z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia i stwierdził, że z przedstawionych dokumentów w postaci zaświadczenia z 2 listopada 2007 r. i imiennej karty wykonywanych czynności w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu w roku 2007, jednoznacznie wynika, że podejmował 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podał, że nie odnaleziono dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez skarżącego służby w 2007 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Jednocześnie stwierdził, że udziału w "interwencjach minersko-pirotechnicznych, szkoleniach z użyciem uzbrojonych materiałów wybuchowych oraz w wykonywaniu prac z użyciem bojowych materiałów wybuchowych" nie można uznać za czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, które zostały określone m.in. w art. 14 oraz art. 19-20 ustawy o Policji, a także w Kodeksie postępowania karnego. Organ podkreślił przy tym, że kwestie związane z podwyższeniem byłemu policjantowi emerytury z tytułu pełnienia przez niego służby w charakterze sapera zostały określone m.in. w § 3 ust. 5 ww. rozporządzenia, natomiast związane ze zwalczaniem fizycznym terroryzmu m.in. w § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Nadto organ zaakcentował, że warunkiem sine qua non uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Nie można zatem pełnionej przez skarżącego służby zaliczyć a priori do sytuacji określonej w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, albowiem o spełnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie decyduje istnienie określonej liczby zdarzeń w określonym czasie, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Organ nie podzielił wniosku, że już sam fakt pełnienia służby w określonej komórce organizacyjnej Policji, bez konieczności wskazania na określone zdarzenia, stanowi szczególne zagrożenie życia i zdrowia. W konsekwencji organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zgromadzone materiały uniemożliwiały wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Organ nie posiada bowiem dokumentów, czy też danych, umożliwiających wystawienie zaświadczenia o żądanej treści. W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący nie zgodził się z argumentacją przedstawioną przez Komendanta Głównego Policji i ponownie podkreślił, że w 2007 r. podejmował przynajmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, co potwierdza posiadana przez niego dokumentacja. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Pismem z 19 czerwca 2014 r. skarżący zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., U 12/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 736), w którym Trybunał stwierdził, że § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia w zakresie, w jaki stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia jest niezgodny z art. 15 ust. 6, z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz Policji (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Głównego Policji utrzymujące w mocy postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi policji. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2013 r., poz. 667, 675, 1623 i 1717, zwana dalej także ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postepowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 239, poz. 2404, zwane dalej także rozporządzeniem w sprawie trybu postepowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) Kodeksu postepowania administracyjnego. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Art. 218 § 2 Kpa daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu dostrzec przede wszystkim trzeba, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, stanowiący regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje, iż winno być ono wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. W sposób jednoznaczny i bezsprzeczny wyłączył tym samym szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 Kpa, w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne w prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaznaczyć jedynie można, że zgodnie z § 20 ust. 1 ww. rozporządzenia, postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Przyznając funkcjonariuszom w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ww. ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 86, poz. 734, dalej także jako rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji), którego zapisy jako obowiązujące w dniu wydania postanowienia winny być zastosowane przez organy administracji publicznej. Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z ustaloną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, znajdującą swój wyraz w art. 6 Kpa., organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Źródła prawa powszechnie obowiązującego określone zostały w art. 87 Konstytucji RP, w myśl którego do źródeł tych zalicza się: Konstytucję, ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe, a także akty prawa miejscowego ustanowione przez właściwe organy publiczne na obszarze ich działania. Organy administracji publicznej związane są zatem całością porządku prawnego. Oznacza to, że nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawowych, bądź aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na przepisy Konstytucji. Nie są też uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i nie mogą odmówić zastosowania w sprawie obowiązującego przepisu uznając jego niekonstytucyjność. Stosownie do poczynionych wyżej uwag, rozstrzygając w niniejszej sprawie o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia, organy obowiązane były zastosować regulację § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji. Niemniej jednak, w niniejszej sprawie uznać należało, że regulacja § 4 pkt 1 tego rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji obarczona jest wadliwością powodującą konieczność odmowy zastawania jej przez Sąd w niniejszej sprawie w omówionym poniżej zakresie. Wyeksponowania również wymaga wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., U 12/13, w którym Trybunał orzekł, iż § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy, stanowiącym podstawę jego wydania, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić, szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonywania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku: 1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczej lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, 2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, Rada Ministrów jest uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury mając na uwadze ustawowe wytyczne. Zauważył nadto, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji wymaga aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Stwierdzenie niezgodności – w określonym wyżej zakresie – przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji prowadzi to również do uznania, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy, wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i ustawą, naruszają przepisy prawa. Dostrzec bowiem należy, że odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia organy przede wszystkim podkreślały brak danych potwierdzających istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Naruszone zostało zatem prawo materialne w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, które bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie obowiązany ocenić jeszcze raz czy zachodzą przesłanki do wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, uwzględniając przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W tym celu podda szczegółowej analizie całą dokumentację dotyczącą skarżącego, w tym również tę, na którą skarżący się powołuje we wniosku i w toku postępowania i w zależności od wyniku tego badania bądź wyda zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Przeprowadzając weryfikację dokumentów źródłowych nie będzie brał pod uwagę kryterium bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia, a jedynie warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu. Podkreślić przy tym należy, że w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak – z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postepowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.