II SA/Wa 385/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 8 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. 2018 r., poz. 132 ze zm.) – dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa" odmówił wyłączenia stosowania wobec J.K. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Minister w uzasadnieniu decyzji wskazał, że J.K. w dniu 25 września 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy. Wnioskodawczyni przedstawiając przebieg służby podkreśliła, że nigdy nie pełniła służby na rzecz totalitarnego państwa, ani żadnej innej "zbrodniczej instytucji czy strukturze". Wskazała, że nie popełniła żadnego przestępstwa, ani wykroczenia, nie była karana dyscyplinarnie, a powierzone jej zadania niejednokrotnie wykonywała z narażeniem życia i zdrowia. Zaznaczyła, że w 1990 r. została pozytywnie zweryfikowana, a Wojewódzka Komisja MSWiA w R. zaliczyła ją do trzeciej grupy inwalidzkiej i orzekła, że przedmiotowe inwalidztwo ma związek ze służbą. Organ podał, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby z Komendy Miejskiej Policji w P. w dniu [...] sierpnia 2007 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c, art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, z tym, że wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z 6 września 2017 r. (stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...]) wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w okresie od [...] lutego 1979 r. do dnia [...] czerwca 1990 r., tj. 11 lat, 4 miesiące i 6 dni. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby wynosi 31 lat i 9 miesięcy (od [...] grudnia 1975 r. do [...] sierpnia 2007 r.) Natomiast z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych przez IPN nie wynika, aby wnioskodawczyni nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia 26 marca 2018 r. poinformował, że wnioskodawczyni po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. W trakcie pełnienia służby w Policji zajmowała kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miała podwyższane uposażenie, była awansowana w stopniu, otrzymywała nagrody pieniężne, a także była pozytywnie opiniowana. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującej karach dyscyplinarnych. Ponadto brak jest dokumentów potwierdzających udział J.K. w zdarzeniach z narażeniem zdrowia i życia. Organ podkreślił, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Pierwsza z tych przesłanek mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Oznacza ona, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak i stosunek tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać zdecydowaną przewagę okresu całej służby, bowiem tylko wówczas okres służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa można uznać za "krótkotrwały". W sytuacji, w której z 31 lat i 9 miesięcy ogólnego stażu służby, 11 lat, 4 miesiące i 6 dni pełniona była na rzecz totalitarnego państwa, nie może być mowy o krótkotrwałości. W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby organ wskazał, że nie kwestionuje on rzetelnego wykonywania przez wnioskodawczynię zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra J.K. wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego art. 8a ust. 1 i 2; 2. dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodów uzupełniających z dokumentów (orzeczeń komisji lekarskiej zgromadzonych w toku służby skarżącej wraz z decyzją określającą grupę inwalidzką) w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w sprawie; 3. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącej art. 15c, art. 22 a w/w ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Sądy administracyjne, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny kontroluje więc legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżoną decyzję wydano zgodnie z prawem. Skarga ta była dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 52 § 3 P.p.s.a., gdyż przedmiotem zaskarżenia jest ww. decyzja Ministra z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, a skarżąca zrezygnowała ze zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister nie naruszył przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu, który miałby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Organ podjął czynności konieczne do należytego rozpatrzenia sprawy, dokonał w tym zakresie niezbędnych ustaleń faktycznych. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego, szczególnie w kontekście przesłanki krótkotrwałości służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie był dowolna. Przesłanka dotycząca okresu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej ustalona została przez Ministra na podstawie pisma IPN z dnia 6 września 2017 r. - informacji o przebiegu służby Nr [...]. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Zgodnie z art. 11 ustawy zaopatrzeniowej, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, k.p.a. oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter decyzji uznaniowej. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W rozpoznawanej sprawie Minister dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Służba skarżącej, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej pełniona była przez okres 31 lat i 9 miesięcy, zaś na rzecz totalitarnego państwa przez 11 lat, 4 miesiące i 6 dni. Minister, dokonując oceny, czy okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona. W ocenie organu zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym ww. okres nie może być oceniony jako krótkotrwały. Sąd ocenę tę podziela, wskazując, że okres pracy na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze ok. 35% łącznego okresu służby nie może być uznany za krótkotrwały. Według "Słownika przypomnień" Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1992 r.) krótkotrwały to przelotny, przemijający. Według z kolei Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1988 r.) krótkotrwały to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko, był nietrwały, przemijający. Taka sytuacja nie występuje w sprawie. Trafnie tym samym Minister stwierdził, że skarżąca nie spełniła jednego z warunków koniecznych do zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, co już wykluczało uwzględnienie ww. wniosku. Z konstrukcji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, na co wskazuje użyty spójnik "oraz" miedzy punktami 1 i 2. Minister zasadnie zatem stwierdził, że wobec skarżącej nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. Kwestia oceny spełnienia pozostałych przesłanek, tj. przesłanki dotyczącej rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, jak i szczególnie uzasadnionego przypadku, pozostaje zatem bez wpływu na wynik sprawy. Sąd, niezależnie od tego, wskazuje, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Sąd wskazuje przy tym, że ocena, czy dany przypadek jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, mogłaby mieć znaczenie w sprawie wyłącznie wówczas, gdyby spełnione zostały przesłanki z pkt. 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Zaskarżona decyzja, wobec niespełnienia przez skarżącą przesłanki krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r., określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie narusza prawa. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 i art. 132 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.