II SA/Wa 3868/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. P. – organu prowadzącego szkołę na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na utworzenie oddziału międzynarodowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz skarżącej J. P. -organu prowadzącego szkołę kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Edukacji i Nauki decyzją z dnia [...] września 2021 r. działając na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) dalej k.p.a., po rozpoznaniu wniosku złożonego przez Panią J. P. będącą organem prowadzącym szkołę (skarżąca), o wydanie zezwolenia na utworzenie oddziału międzynarodowego w Niepublicznym Dwujęzycznym Liceum Ogólnokształcącym [...] [...] w K., odmówił udzielenia zezwolenia na utworzenie od [...] września 2021 r. oddziału międzynarodowego w Niepublicznym Dwujęzycznym Liceum Ogólnokształcącym [...] w K. w klasach czteroletniego liceum ogólnokształcącego i realizację programu The International Baccalaureate Diploma Programme (IB DP). Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pani J. P. będąca organem prowadzącym szkołę, wystąpiła do Ministra Edukacji i Nauki z wnioskiem (wpływa do tut. urzędu 30 czerwca 2021 r.) o udzielenie zezwolenia na utworzenie od dnia 1 września 2021 r. w Niepublicznym Dwujęzycznym Liceum Ogólnokształcącym [...] w K. (dalej również jako: "Liceum [...]w K.") oddziału międzynarodowego realizującego program matury międzynarodowej (The International Baccalaureate Diploma Programme - dalej również jako "IB DP"). Do wniosku skarżąca załączyła następujące dokumenty: 1. Zgodę Rady Pedagogicznej na utworzenie oddziału międzynarodowego w formie uchwały wraz z protokołem; 2. Dokument zawierający zgodę zagranicznej instytucji edukacyjnej na przystąpienie szkoły do nauczania zgodnego z programem nauczania ustalonym przez tę instytucję wraz z certyfikatem; 3. Opinię [...] Kuratora Oświaty zawierającą ocenę możliwości organizacyjnych i kadrowych pozwalających na realizowanie w szkole programu nauczania ustalonego przez zagraniczną instytucję edukacyjną. Na wezwania Ministerstwa Edukacji i Nauki: z [...] lipca 2021 r. i [...] sierpnia 2021 r. organ prowadzący przekazał pismami z [...] lipca 2021 r. i [...] września 2021 r. wyjaśnienia w zakresie: organizacji oddziału międzynarodowego oraz sposobu rekrutacji do oddziału. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał między innymi, że zakładany przez organ prowadzący sposób rekrutacji polegający na prowadzeniu procesu rekrutacji z klasy II do klasy III uczniów tej samej szkoły jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa oświatowego. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 18 ustawy - Prawo oświatowe - szkoły publiczne i niepubliczne dzielą się na ośmioletnie szkoły podstawowe oraz szkoły ponadpodstawowe, do których prawodawca zalicza m.in. czteroletnie liceum ogólnokształcące. Konsekwentnie art. 172 ust. 2 pkt 7 ustawy - Prawo oświatowe zobowiązuje osoby prowadzące szkoły do ustanowienia w statucie zasad przyjmowania do szkoły. Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy w szkole mogą być tworzone oddziały międzynarodowe. Wskazano, że nie ulega wątpliwości, że prawodawca wypowiedział się wiążąco w sprawie ustroju szkolnego (typy szkół, etapy edukacyjne), jak również przypisał określonym podmiotom (a nie każdym) konkretne obowiązki organizacyjne. Tak ustalonego prawem statusu szkoły nie można mylić z jej jednostkami wewnątrzorganizacyjnymi. Powyższe ma bowiem ścisły związek z relacją zobowiązaniową jaka powstaje pomiędzy uczniem (rodzicem), a szkołą. Po stronie szkoły pozostaje wykonanie zadania polegającego na wyposażeniu ucznia w wiedzę i umiejętności, na poziomie odpowiednim dla danego etapu edukacyjnego, na tle ustanowionego w statucie sposobu oceniania wewnątrzszkolnego uczniów (art. 172 ust. 2 pkt 4c ustawy - Prawo oświatowe) i w porządku urzeczywistnianym układem oddziałów i klas. Jedynie na tle takiej, uporządkowanej i rozstrzygniętej ustawą, konstrukcji możliwe jest rozważanie dyspozycji opisanej w art. 21 ustawy - Prawo oświatowe. Przepis ten odwołuje się do możliwości ustanowienia nieco innego porządku w konkretnej, już istniejącej jednostce systemu oświaty. Taki modyfikowany "porządek" (oddział) nie ma i nie może mieć statusu podmiotowego, którego istnienie jest warunkiem potencjalnego przypisania szczególnych, odrębnych od szkoły zasad działania. Minister wskazał, że skarżąca na str. 2 pisma z [...] września 2021 r., stwierdza, że "wniosek dotyczy rejestracji oddziału międzynarodowego przy szkole (...). W ocenie Ministra z powyższego wynika, że zdaniem strony powstanie oddziału międzynarodowego jest równoznaczne z powołaniem odrębnej aktywności edukacyjnej, której istnienie i działanie jest w jakiejś części autonomiczne. Potwierdzają to również inne stwierdzenia zawarte we wniosku ("brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa, które wskazywałby obowiązek powoływania oddziału międzynarodowego na cały etap edukacyjny"). W rzeczywistości skoro w art. 21 ustawy - Prawo oświatowe jest mowa o oddziale szkoły (a nie o podmiocie autonomicznym, równoległym do szkoły) - to jakiekolwiek unormowanie doprecyzowujące byłoby niespójne z całokształtem ustawy. Nadto wnioskodawca stwierdza również, że "dla osób spoza macierzystej szkoły, zainteresowanych nauczaniem w tym oddziale zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia dotyczące rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 sierpnia 2019 r." Przepisy te regulują jednak zasadniczo odrębną kwestię, tj. migrację uczniów między szkołami a nie oddziałami. Organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami przez "rekrutację" należy rozumieć ustanowienie określonych warunków przyjęcia do konkretnego typu szkoły. W konsekwencji stosowne rozwiązanie organizacyjne powinno w tym zakresie rozgraniczać zasady przyjmowania uczniów do szkoły lub placówki (statut, zgodnie z art. 172 ust. 2 pkt 7 ustawy - Prawo oświatowe) oraz przypadki i sytuacje związane z przyjęciem ucznia do szkoły w trakcie cyklu kształcenia szkoły - rozwiązanie szczególne. Organ podkreślił, że ta druga sytuacja ze względów związanych z bezpieczeństwem i jakością procesu kształcenia powinna być sytuacją incydentalną i nie powinna być odpowiednio rozumiana jako "rekrutacja". Przepisy prawa oświatowego nie regulują co prawda szczegółowo kwestii związanych z zasadami naboru do oddziałów międzynarodowych szkół niepublicznych. Jak wskazano powyżej, jest to konsekwencją faktu, iż oddziały międzynarodowe nie są autonomicznym podmiotem organizacyjnym prawa oświatowego, ale w tym przypadku częścią konkretnej szkoły niepublicznej, której działalność jest co do zasady możliwa po uzyskaniu stosownego wpisu do ewidencji. Odpowiednio, w podniesionej kwestii zastosowanie mają przepisy statutu szkoły, sporządzane przez organ prowadzący na podstawie art. 172 ust. 2 pkt 7 ustawy - Prawo oświatowe. Uwzględniając fakt, że do organizacji działania oddziałów międzynarodowych w szkole nie stosuje się art. 14 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe, w tym przepisów dotyczących organizacji roku szkolnego ustalonej dla szkół publicznych - należy przyjąć, że statut może w tym miejscu przewidywać nieco zmodyfikowane regulacje. Należy równocześnie podkreślić, że uzyskanie statusu szkoły niepublicznej polskiego systemu oświaty jest równoznaczne z potrzebą stosowania reguł ogólnych tego systemu, tak aby były one przejrzyste i zrozumiałe dla członków społeczności. W ogólnie przyjętym rozumieniu, oddział jest rozumiany jako ciągłość prowadzenia kształcenia w klasach 1-4 liceum dla absolwentów szkoły podstawowej. Dotyczy to również oddziału międzynarodowego. Oznacza to, jak stwierdził organ, że nie jest możliwe przeprowadzanie postępowania rekrutacyjnego wśród uczniów klasy drugiej do klasy trzeciej tej samej szkoły, pomimo iż program IB DP, rozumiany jako kurs przygotowujący do matury międzynarodowej, realizowany jest w klasie III i IV oddziału międzynarodowego szkoły ponadpodstawowej. Utworzenie oddziału międzynarodowego możliwe jest wyłącznie dla absolwentów szkoły podstawowej, dla których rekrutacja zostanie przeprowadzona do klasy pierwszej. Powyższe wynika również z ogólnie przyjętej zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa ujętej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uczniowi, który zdecydował się na wybór danej szkoły i przystąpił do procesu rekrutacji do określonego oddziału, nie można w trakcie nauki na danym etapie edukacyjnym zmienić charakteru oddziału, do którego uczęszcza. Ze złożonego przez stronę wniosku nie wynika także zapewnienie uczniom oddziału międzynarodowego możliwości przejścia, na każdym etapie kształcenia, do kształcenia realizowanego zgodnie z programami nauczania, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 4 lit. a, co skutkuje niezgodnością z wymogiem zawartym w art. 22 ust. 6 ustawy – Prawo oświatowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca. Domagała się zmiany zaskarżonej decyzji Ministra Edukacji i Nauki poprzez udzielenie zezwolenia na utworzenie oddziału międzynarodowego w Niepublicznym Dwujęzycznym Liceum Ogólnokształcącym [...] w K. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, tj. art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 8 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 6 ustawy – Prawo oświatowe oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków przechodzenia ucznia ze szkoły publicznej, publicznej szkoły artystycznej, szkoły niepublicznej lub niepublicznej szkoły artystycznej o uprawnieniach publicznej szkoły artystycznej, do szkoły publicznej innego typu albo szkoły publicznej tego samego typu (Dz.U. z 2019 r. poz. 1641). W uzasadnieniu skargi rozwinięto poszczególne jej zarzuty. Podkreślono, że w ocenie organu, wskazana we wniosku o utworzenie organu międzynarodowego planowana organizacja kształcenia w oddziale międzynarodowym w Niepublicznym Dwujęzycznym Liceum Ogólnokształcące [...] w K. jest niezgodna z zasadą dotyczącą ciągłości kształcenia w danym etapie edukacyjnym. W ocenie organu z uwagi na dobro ucznia, nie można zezwolić na utworzenie oddziału, w którym uczeń "będzie zmuszony do przystąpienia do procesu rekrutacji po II klasie szkoły ponadpodstawowej". Skarżąca podkreśliła, że wniosek dotyczy rejestracji oddziału międzynarodowego przy działającej i wpisanej do ewidencji szkole - liceum ogólnokształcącym. Użycie przyimka "przy", wbrew twierdzeniom organu nie oznacza, że będzie to samoistny byt oderwany od istniejącej placówki. Zgodnie bowiem ze Słownikiem Języka Polskiego PWN słowo "przy" jest to "przyimek sygnalizujący stosunek współwystępowania", zatem jest to część składowa istniejącej placówki oświatowej, która nie stanowi oddzielnego bytu. Oddział międzynarodowy to oddział szkolny, w którym nauczanie jest prowadzone zgodnie z programem nauczania ustalonym przez zagraniczną instytucję edukacyjną. Z treści wniosku wprost wynika, że skarżąca chciałaby utworzyć oddział, który będzie funkcjonował w ramach Niepublicznego Dwujęzycznego Liceum Ogólnokształcącego [...] w K.. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe "oddział jest podstawową jednostką organizacyjną szkoły". Skarżąca podkreśliła, że organ nie rozważył materiału dowodowego, w szczególności w zakresie przedstawionej przez skarżącą planowanej organizacji pracy oddziału międzynarodowego. Zdaniem skarżącej organ traci z pola widzenia, że placówka prowadzona przez skarżącą nie jest jedyną, w której uczniowie realizują program matury międzynarodowej, zatem w procesie rekrutacji będą mogli wziąć udział uczniowie innych placówek realizujących taki sam program. Co więcej organ nie zważył, że z innych przepisów dotyczących organizacji oddziału międzynarodowego - rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2019 r. poz. 502) również nie wynika, że forma pracy danego oddziału musi być w ciągu jego funkcjonowania, w czasie etapu edukacyjnego, taka sama. Ponadto podkreślono, że przedmiotowy oddział międzynarodowy ma zostać powołany na bazie dotychczasowego oddziału klasy II, z zachowaniem dotychczasowych regulacji związanych z realizowanymi ramowymi planami nauczania. Uczniowie, którzy staną się uczniami tworzonego oddziału międzynarodowego przeszli już procedurę wstępnej rekrutacji do liceum, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oświatowego. Uczniowie ci realizowali program klas IB-MYP, co pozwala na wzięcie udziału w programie maturalnym IB, trwającym dwa lata – klasa III i IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano. W obecnym stanie prawnym oddziały międzynarodowe powołuje się na podstawie przepisu art. 21 ustawy – Prawo oświatowe. Postępowanie w sprawie zezwolenia na tworzenie oddziałów międzynarodowych zgodnie z art. 21 ust. 4 inicjowane jest wnioskiem. Zgodnie z art. 21 ust. 4 i 5 należy podkreślić, że wniosek o zezwolenie na utworzenie oddziału międzynarodowego składa organ prowadzący szkołę, w której ma zostać utworzony oddział międzynarodowy. Wniosek, o którym mowa w ust. 4, określa: 1) cel, założenia kształcenia i program nauczania, który będzie realizowany w oddziale międzynarodowym; 2) organizację kształcenia w oddziale międzynarodowym i stosowany system oceniania, klasyfikowania i egzaminowania; 3) datę rozpoczęcia funkcjonowania oddziału. W ramach wstępnych uwag należy wyjaśnić, iż termin "oddział" oznacza podstawową jednostkę organizacyjną szkoły w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe. W związku z tym oddziały międzynarodowe, z zastrzeżeniem szczególnych zasad wynikających z art. 21–24, będą miały taki sam status prawny w ramach szkół jak inne oddziały i w braku przepisów szczególnych stosuje się do nich wprost odnośne przepisy ramowych statutów szkół publicznych. Ustawa wyraźnie pozwala na tworzenie oddziałów międzynarodowych zarówno w szkołach publicznych, jak i niepublicznych. Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe, utworzenie oddziału międzynarodowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania (obecnie Ministra Edukacji i Nauki). Zezwolenie udzielane jest w formie decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa, ma charakter decyzji uznaniowej. Minister musi jednak rozważyć dołączone do wniosku o udzielenie zezwolenia zgody i opinie, o których mowa w 21 ust. 6, tj. 1) zgodę rady pedagogicznej na utworzenie oddziału międzynarodowego; 2) dokument zawierający zgodę zagranicznej instytucji edukacyjnej na przystąpienie szkoły do nauczania zgodnego z programem nauczania ustalonym przez tę instytucję; 3) opinię kuratora oświaty zawierającą ocenę możliwości organizacyjnych i kadrowych pozwalających na realizowanie w szkole programu nauczania ustalonego przez zagraniczną instytucję edukacyjną; 4) w przypadku szkoły publicznej - zobowiązanie organu prowadzącego szkołę do ponoszenia, z dochodów własnych, kosztów kształcenia w oddziale międzynarodowym przekraczających wydatki bieżące ponoszone na jednego ucznia w pozostałych oddziałach szkoły. W ocenie Sądu jeżeli z wniosku i załączonych dokumentów wynika, że szkoła i jej organ prowadzący spełniają ogólne warunki zorganizowania oddziału międzynarodowego, to odmowa wydania decyzji pozytywnej (o udzieleniu zezwolenia) może nastąpić tylko z ważnych powodów. W pierwszej kolejności rozpoznając sprawę należało sprawdzić, czy w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, które pozostawałoby w sprzeczności z dyrektywą praworządności wynikającą z Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołując art. 27 zdanie pierwsze Konstytucji RP, który stanowi, że "W Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski" stwierdza, że po stronie organów władzy publicznej w RP istnieje nakaz posługiwania się językiem polskim - zarówno w relacjach między tymi organami, jak i w stosunkach z obywatelami (zob. uchwała TK z dnia 14 maja 1997 r., sygn. akt W 7/96-, OTK 1997 nr 2, poz. 27). Potwierdzeniem tej tezy jest brzmienie art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011 r., nr 43, poz. 224 ze zm.), który stanowi, że język polski jest językiem urzędowym m.in. konstytucyjnych organów państwa, organów jednostek samorządu terytorialnego, terenowych organów administracji publicznej czy wszelkich innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co do zasady dokonują wszelkich czynności urzędowych w języku polskim. Pewne odstępstwo od tego nakazu można uznać za dopuszczalne - poza wyjątkiem, o którym mowa w art. 27 zdanie drugie Konstytucji RP - w odniesieniu do obrotu prywatnoprawnego, pomiędzy jednostkami niepublicznymi, w których żaden z uczestników stosunku prawnego nie znajduje się w pozycji nadrzędnej (władczej) wobec innych uczestników (por. wyrok TK z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt K 38/04). Odstępstwa od wspomnianego nakazu mogą być podyktowane również ochroną prawa do rzetelnego procesu sądowego czy prawa do dobrej administracji, jeżeli z praw tych korzystają na terytorium Polski osoby nieznające języka urzędowego. Na marginesie podkreślić należy, że nakaz posługiwania się w relacjach z obywatelami językiem polskim odnosi się nie tylko do organów państwa polskiego, lecz również do innych podmiotów, które na mocy zobowiązań międzynarodowych RP zostały upoważnione do regulowania w sposób władczy statusu obywateli polskich, w tym do organów Unii Europejskiej. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że treść normatywna art. 27 Konstytucji została ograniczona na skutek przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. W szczególności podstaw takich nie daje art. 90 Konstytucji RP. Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 83 Konstytucji, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa obowiązującego na terytorium RP. Ponadto ugruntowana w europejskiej kulturze prawnej zasada ignorantia iuris nocet wyraża założenie, że każdy obywatel powinien znać adresowane do niego normy prawne. Z drugiej jednak strony, z ogólnej zasady państwa demokratycznego – wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP – wynika, że nakazy i zakazy kierowane do obywateli przez organy władzy powinny być formułowane w sposób zrozumiały dla tych obywateli. W innej sytuacji nie można w państwie demokratycznym oczekiwać przestrzegania prawa przez jego adresatów. Podstawowym warunkiem umożliwiającym adresatom norm prawnych zrozumienie treści adresowanych do nich powinności jest wyrażenie norm w przepisach sformułowanych w języku, którego znajomości można oczekiwać od adresatów. Przepisy Konstytucji RP, a w szczególności art. 27 Konstytucji, nie dają podstaw do uznania, aby od obywateli polskich można było wymagać znajomości innych języków niż język polski. W kontekście powyższych uwag – stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) – wskazać przede wszystkim należy, że organ wydał w sprawie decyzję bazując na materiale dowodowym, który zgromadził. Uważna analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, iż na etapie postępowania przed organem włączono do akt sprawy obcojęzyczne kopie dokumentów, które nie zostały przetłumaczone na język polski. Dokumenty te zostały załączone do pisma skarżącej z dnia [...] lipca 2021 r., jak również do wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2021 r. Powyższe dokumenty mogły w ocenie Sądu lec u podstaw rozstrzygnięcia, gdyż są to dokumenty zawierające prawdopodobnie zgodę zagranicznej instytucji edukacyjnej na przystąpienie szkoły do nauczania zgodnego z programem nauczania ustalonym przez tę instytucję i certyfikat. Powyższe uchybienie uniemożliwia ocenę tego, czy ustalenia poczynione przez organ są prawidłowe. Doszło więc w tym wypadku do naruszenia art. 7, 77 k.p.a. Przedwczesne jest zatem – przy braku pewnych ustaleń faktycznych – odnoszenie się do treści zarzutów poczynionych w skardze. Z tej racji należało uchylić rozstrzygnięcie organu. Rozpoznając ponownie sprawę należy przede wszystkim dokonać tłumaczeń dokumentów obcojęzycznych na język polski, co może uczynić organ bądź też zobowiązać do tego skarżącą. W tym stanie rzeczy uznając, iż w toku postępowania doszło do naruszenia wymienionych wcześniej przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję należało uchylić w oparciu o przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. Natomiast o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a..