II SA/Wa 388/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant B.K., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2007 r. sprawy ze skargi Z.L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. II SA/Wa 388/07 UZASADNIENIE Z. L. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w N. w dniu [...] stycznia 2001 r. Decyzją Starosty Powiatu N. z następnego dnia został uznany za bezrobotnego. Zasiłek dla bezrobotnych został skarżącemu przyznany od dnia 25 kwietnia 2001 r. (decyzja z [...] maja 2001 r.). Decyzją Starosty Powiatu N. z dnia [...] lipca 2001 r. zasiłek ten skarżący utracił od dnia 27 czerwca 2001 r. na okres 90 dni. Decyzję wydano na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 26 czerwca 2001 r. skarżący niezasadnie odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia, a w takiej sytuacji art. 27 ust. 1 punkt 2 wymienionej ustawy stanowi o utracie prawa do zasiłku. W odwołaniu od decyzji z [...] lipca 2001 r. skarżący podniósł, że oferowana mu praca cechowała się "niejasnymi" i "skomplikowanymi" warunkami. Decyzję Starosty nazwał "kuriozalną". Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2001 r. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II SA 2948/01 uchylił decyzję z [...] sierpnia 2001 r. NSA wskazał na konieczność dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy przez organ odwoławczy – wyjaśnienie różnicy pomiędzy treścią notatki służbowej (notatka bez daty) dotyczącej skierowania skarżącego do pracy, a treścią oświadczenia skarżącego z 26 czerwca 2001 r. Konieczne to było dla ustalenia, czy skarżący istotnie bez uzasadnionej przyczyny odmówił przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia – brak owej przyczyny należało w decyzji wykazać. Ponadto NSA wskazał na konieczność prawidłowego uzasadnienia decyzji odwoławczej jako podjętej w wyniku powtórnego, merytorycznego orzekania. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Wojewoda Mazowiecki ponownie utrzymał w mocy decyzję starosty z dnia [...] lipca 2001 r. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. II SA/Wa 2406/02 uchylił decyzję z [...] maja 2002 r. Sąd administracyjny ponownie uznał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił różnicy pomiędzy treścią notatki (bez daty) podpisanej przez starszego referenta PUP, a treścią oświadczenia skarżącego z 26 czerwca 2001 r. Występująca w tych dokumentach różnica nie pozwalała, w ocenie Sądu, na ustalenie, że skarżący istotnie odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia. Sąd uznał ponadto, że organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął dzień 26 czerwca 2001 r. jako datę powyższej odmowy. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewoda Mazowiecki ponownie utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2001 r. powtarzając argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] maja 2002 r. Wyrokiem z dnia 3 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. II SA/Wa 1507/06 uchylił decyzję z [...] lipca 2006 r. Sąd ocenił, że organ nadal nie wykonał dyrektyw zawartych w wyroku z dnia 28 listopada 2005 r. - nadal bowiem nie wyjaśniono różnicy pomiędzy treścią notatki służbowej bez daty, a treścią oświadczenia skarżącego z 26 czerwca 2001 r. Organ naruszył też zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, gdyż nie wyjaśnił, dlaczego nie dał wiary skarżącemu, nie wskazał dowodów, na których się oparł, przyjmując, że w dniu 26 czerwca 2001 r. skarżący odmówił propozycji odpowiedniego zatrudnienia, a uzasadnienie decyzji odwoławczej sprowadza się w dużym stopniu jedynie do przedstawienia podjętych decyzji oraz zreferowania wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego oraz wymagania wynikające z wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych. Organ powołał art. 27 ust. 1 punkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Ocenił, że nadal nie jest znana data odmowy przyjęcia przez skarżącego propozycji zatrudnienia. Organ I instancji nie podał jednak – zdaniem organu odwoławczego – na jakiej podstawie przyjęto tę datę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] stycznia 2007 r. Z. L. wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zarzucił jej naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuprawnione uchylenie decyzji organu I instancji, zamiast orzeczenia co do meritum w sposób reformatoryjny. Ocenił, że niemożliwe jest ponowne rozstrzyganie sprawy przez organy, gdyż rozstrzygnęły już one, iż skarżący bez uzasadnionej przyczyny odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia. Nie jest możliwe ponowne rozstrzyganie przez Starostę w kwestii prawa do zasiłku, gdyż decyzję go przyznającą będzie można wykonać tylko po ostatecznym zakończeniu postępowania w tej sprawie, a nastąpi to już po okresie, na który pierwotnie orzeczono o utracie zasiłku. Starosta nie mógł ponadto orzekać co do daty wykonania decyzji z [...] lipca 2001 r., gdyż data ta wynika z samego prawa – tj. zgodnie z art. 130 Kpa nie podlega ona wykonaniu aż do chwili doręczenia stronie decyzji ostatecznej. W związku z tym jakiekolwiek orzeczenie wydane przez Starostę będzie nieważne. Skarżący uznał, że Starosta zobowiązany był do wydania decyzji dotyczącej prawa do zasiłku niezwłocznie, ale podlegałaby ona wykonaniu i tak dopiero z chwilą doręczenia stronie decyzji odwoławczej jako ostatecznej. Skarżący ocenił, że Wojewoda zobowiązał więc Starostę do wydania decyzji, która zawsze będzie nieważna – decyzja Starosty z [...] lipca 2001 r. wywołała już nieodwracalne skutki prawne. Ponadto skarżący zakwestionował w ogóle charakter rozstrzygnięcia z [...] lipca 2001 r. jako decyzji, gdyż – w jego ocenie – nie zawiera ono władczego rozstrzygnięcia, a jedynie poprzez sformułowanie "orzekam o..." opisuje przedmiot postępowania. Wskazał też, że decyzja Starosty nie uzasadnia, iż skarżący bez uzasadnionej przyczyny odmówił przyjęcia zatrudnienia, a poza tym, że ta propozycja dotyczyła zatrudnienia odpowiedniego. Uznał, że organ odwoławczy nie może uzupełniać braków w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Ocenił też, że ciężką wadą decyzji starosty było orzekanie w przedmiocie "utraty" prawa do zasiłku, podczas gdy art. 27 ust. 1 punkt 2 ustawy stanowi o "wstrzymaniu zasiłku". Ponadto w ocenie skarżącego decyzja Starosty została wydana bez podstawy prawnej, gdyż żaden przepis prawa nie upoważnia do orzekania o prawie do zasiłku z mocą wsteczną – w niniejszej sprawie decyzją z [...] lipca 2001 r. określono prawo do zasiłku (jego brak) już od 27 czerwca 2001 r. Organ I instancji nie mógł też orzekać o utracie prawa do zasiłku na określoną ilość dni, gdyż z mocy ustawy prawo to traci się bezterminowo, a organ mógł jedynie ustalić datę utraty prawa do zasiłku. Wskazanie okresu 90 dni mogło stanowić jedynie pouczenie w decyzji, ale nie przedmiot jej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Skarga analizowana według powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec zawartego w skardze zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności ocenić należy zasadność tego właśnie zarzutu. Otóż nie jest rażącym naruszeniem prawa wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 Kpa), jeśli w danej sprawie nie wystąpiły przesłanki wydania takiej decyzji. Taka ewentualna wadliwość uzasadniałaby jedynie uchylenie decyzji odwoławczej przez sąd administracyjny, a nie stwierdzenie jej nieważności. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie jednak ocenił, że wystąpiły wymagane w art. 138 § 2 Kpa przesłanki rozstrzygnięcia kasacyjnego. Jako niezasadny należy też uznać zarzut braku prawnej możliwości orzekania o prawie do zasiłku z powodu upływu okresu, na który pierwotnie orzeczono o utracie prawa do niego. Sąd zauważa przede wszystkim, że stanowisko skarżącego w tej kwestii oznacza w istocie, że – w jego ocenie – postępowanie administracyjne stało się już bezprzedmiotowe, a w konsekwencji – że należy je umorzyć. Fakt upłynięcia okresu orzeczonej pierwotnie utraty prawa do zasiłku nie czyni jednak postępowania w tej kwestii bezprzedmiotowym. Postępowanie to po wydawanych wyrokach sądów administracyjnych, w tym po wyroku z dnia 3 października 2006 r., nadal trwa, gdyż wydawane w jego ramach ostateczne decyzje administracyjne były uchylane przez sądy administracyjne. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi, organy nie orzekały o dacie wykonania decyzji z [...] lipca 2001 r., lecz jedynie wskazywały początek okresu, na jaki utrata ta nastąpiła (27 czerwca 2001 r.), a także jego długość (90 dni). Wydane decyzje, a także fakt, że upłynął okres, na jaki skarżący, stosownie do decyzji z [...] lipca 2001 r., utracił prawo do zasiłku, nie spowodowały nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż takie skutki dotyczyć mogą jedynie sfery prawnej, a nie faktycznej. W aktualnym stanie faktycznym nadal nie zostało zakończone postępowanie w przedmiocie utraty przez skarżącego prawa do zasiłku wskutek odmowy przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia (art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.). Ponadto użycie przez organ I instancji formuły "orzekam o utracie..." wystarczająco jasno i jednoznacznie ujawnia wolę potwierdzenia przez organ utraty przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych. Jest kwestią bez znaczenia, czy wskazanie okresu 90 dni utraty tego prawa nastąpi w części dyspozytywnej rozstrzygnięcia procesowego, czy też wynikać będzie z jego uzasadnienia bądź odrębnego pouczenia. Bezpodstawnie ocenił też skarżący, że organ I instancji nie mógł orzec o utracie prawa do zasiłku ze skutkiem na dzień przypadający przed wydaniem decyzji w tej sprawie – stanowisko skarżącego prowadziłoby do wniosku, że decyzja w przedmiocie utraty prawa do zasiłku może zapaść wyłącznie w tym samym dniu, w którym zaistniała okoliczność uzasadniająca takie orzeczenie. Ponownie wskazując na art. 138 § 2 Kpa podkreślić należy, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie w toku postępowania administracyjnego skarżący kwestionował fakt odmowy przyjęcia odpowiedniego zatrudnienia. Zwrócił na to uwagę już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2002 r. Przy czym zastrzec należy, że Sąd ten zobowiązał organ odwoławczy do przeanalizowania, czy skarżący istotnie odmówił przyjęcia określonej propozycji, jeśli odmówił – kiedy ta odmowa nastąpiła (kwestia rozbieżności pomiędzy notatką bez daty, a oświadczeniem skarżącego z dnia 26 czerwca 2001 r.), a ponadto, czy złożona propozycja zatrudnienia była "odpowiednia" w rozumieniu art. 2 ust. 1 punkt 11 ustawy, oraz czy odmowa nastąpiła bez uzasadnionej przyczyny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że wyczerpujące i pewne ustalenie powyższych okoliczności wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w co najmniej znacznej części. Ustalenie ich, a następnie ocena w uzasadnieniu podjętej decyzji, może być dokonana przy użyciu wszelkich środków dowodowych wskazanych w art. 75 Kpa i tylko przez organ I instancji, przed którym miały miejsce okoliczności faktyczne stanowiące podstawę decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. Powtórzyć należy, że skarżący w toku postępowania administracyjnego kwestionował charakter proponowanego mu zatrudnienia jako "odpowiedniego" do jego kwalifikacji i doświadczenia. W piśmie z dnia 29 maja 2002 r. skarżący sugerował, że ze względu na stan swojego zdrowia nie mógł przyjąć proponowanej mu oferty pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, z kolei w skardze do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. uznał, że złożona mu oferta pracy była propozycją "... pół niewolnictwa, opartego na fikcyjnej umowie-pułapce...", natomiast w odwołaniu od decyzji z [...] lipca 2001 r. skarżący podniósł, że oferowana mu praca cechowała się "niejasnymi" i "skomplikowanymi" warunkami. Także więc te kwestie wymagają wyczerpującego wyjaśnienia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zasadnie więc uznał, że konieczne jest przeprowadzenie przez Starostę Powiatu N. postępowania mającego na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Jednocześnie Sąd wskazuje na fakt, że decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...], a nie [...] lipca 2001 r. Na ten fakt zwrócił uwagę także skarżący. W dalszym postępowaniu konieczne będzie oznaczanie tej decyzji prawidłową datą. Uznając zatem, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2007 r. nie zawiera wad powodujących konieczność stwierdzenia jej nieważności bądź uchylenia, Sąd skargę oddalił uznając ją za niezasadną.