II SA/Wa 388/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi PKP [...] S.A. [...] na akt administracyjny Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w W. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w W. na rzecz PKP [...] S.A. [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. PKP [...] S.A. Centrum Realizacji Inwestycji z siedzibą w [...](działając na podstawie umocowania PKP [...] S.A. z siedzibą w [...]), wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt administracyjny Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] grudnia 2019 r. Zaskarżonym aktem Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2019 r. poz. 553 ze zm.), ustalił, że PKP [...] S.A. z siedzibą w [...] Centrum Realizacji Inwestycji jest zobowiązane do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego dla dokumentacji archiwalnej (w rozumieniu art. 1 ustawy), gromadzonej lub wytworzonej przez Centrum, obejmującej m. in. dokumentację projektów inwestycyjnych infrastruktury kolejowej, z kontroli, plany i sprawozdania z działalności. W uzasadnieniu organ podniósł m. in., że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy, archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne. Zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy archiwalnej, jednostki w których tworzy się archiwa zakładowe, ustala w odniesieniu do jednostek obejmujących działalnością obszar całego Państwa -Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych. Organ stwierdził, że PKP [...] S.A. Centrum Realizacji Inwestycji, jest państwową jednostką organizacyjną obejmującą swą działalnością obszar całego Państwa, podległą bezpośrednio Zarządowi PKP [...] S.A., przygotowującą projekty inwestycji i zarządzającą realizacją inwestycji i sprawującą nad nimi nadzór inwestorski. PKP [...] S.A. z siedzibą w [...] Centrum Realizacji Inwestycji w skardze do Sądu na powyższy akt administracyjny Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych zarzuciło, że został podjęty z naruszeniem art. 33 ust. 1 ustawy i art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. Strona skarżąca stwierdziła, że nie ma podstaw do przyjęcia, że Centrum Realizacji Inwestycji PKP [...] S.A. jest państwową jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 5 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy, zobowiązaną do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego. Zdaniem skarżącej, "państwowa jednostka organizacyjna", o której mowa w tych przepisach, to różnorodne podmioty zaliczane do szeroko pojętego sektora publicznego, mające osobowość prawną (spółki z wyłącznym udziałem Skarbu Państwa lub j.s.t., przedsiębiorstwa państwowe, instytucje kultury, uczelnie publiczne, instytuty PAN) jak i jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, a więc takie jednostki, które mogą samodzielnie nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwane (m. in. jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe). Według § 9 regulaminu organizacyjnego PKP [...] S.A. stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Zarządu Spółki PKP [...] S.A. z [...] lipca 2018 r., Centrum Realizacji Inwestycji PKP [...] S.A. jest jedną z trzydziestu jednostek organizacyjnych PKP [...] S.A. Jego podstawowym zadaniem jest realizacja przydzielonych przez Zarząd Spółki przedsięwzięć inwestycyjnych. Centrum kieruje i reprezentuje Dyrektor Centrum, powołany przez Zarząd Spółki, działający w imieniu Spółki w oparciu o udzielone pełnomocnictwo (§ 2 ust. 1, § 3 ust. 1 i ust. 2 regulaminu organizacyjnego PKP [...] S.A. Centrum Realizacji Inwestycji - załącznik do uchwały nr [...] Zarządu PKP [...] S.A. z [...] sierpnia 2018 r.). Centrum Realizacji Inwestycji PKP [...] S.A. będąc jednostką organizacyjną spółki prawa handlowego (PKP [...] S.A.) nie posiada samodzielnego bytu prawnego, nie zdolności prawnej i nie może być adresatem obowiązku prawnego utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego, nałożonego na niego zaskarżonym aktem Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych. Strona skarżąca dodała, że Spółka PKP [...] S.A. jako państwowa jednostka organizacyjna, w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. Zarządu Spółki PKP [...] S.A. zorganizowała w Spółce jedno, centralne archiwum zakładowe (w tym także dla Centrum Realizacji Inwestycji), które funkcjonuje od [...] czerwca 2004 r. Jego organizacja i prowadzenie zostało powierzone Centrali - jednostce organizacyjnej Spółki PKP [...] S.A., a konkretnie Biurze Logistyki będącym jej jednostką organizacyjną (§ 24 ust. 2 pkt 9 regulaminu organizacyjnego PKP [...] S.A. - Centrala stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Zarządu PKP [...] S.A. z dnia [...] sierpnia 2018 r.). Utworzenie kolejnego archiwum zakładowego w PKP [...] S.A. jest "niezasadne" także z przyczyn organizacyjnych i ekonomicznych. Dokumentacja inwestycyjna, która ma podlegać archiwizowaniu, jest bowiem tworzona nie tylko w Centrum Realizacji Inwestycji, ale także w Centrali Spółki. Utworzenie drugiego archiwum spowodowałoby, że dokumenty związane z realizacją określonego projektu inwestycyjnego byłaby rozdzielna pomiędzy różne archiwa, wbrew zasadzie, że dokumentacja dotycząca określonego projektu po jego zakończeniu powinna znajdować się w jednym miejscu. Centrum Realizacji Inwestycji PKP [...] S.A. gromadzi i przekazuje wytworzoną dokumentację podlegającą archiwizacji do Głównego Archiwum prowadzonego przez Centralę - jednostkę organizacyjną PKP [...] S.A. Utworzenie przez Centrum Realizacji Inwestycji archiwum, oddzielnego od archiwum zakładowego prowadzonego przez samą Spółkę PKP [...] S.A. naraża Spółkę na ponoszenie niczym nieuzasadnionych kosztów i jest "nieracjonalne". To wszystko, zdaniem Spółki, jednoznacznie stanowi o "bezzasadności" zaskarżonego aktu administracyjnego Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z [...] grudnia 2019 r. Z tych powodów skarżąca wniosła o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że pojęcie "państwowe jednostki organizacyjne", nie zostało zdefiniowane w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W piśmiennictwie wskazuje się, że jest to zespól prawnie wyodrębnionych oraz zorganizowanych składników majątkowych i osób, wyposażonych w możliwość działania na określonym polu, w tym występowania w obrocie prawnym, niekoniecznie cywilnoprawnym. Z art. 33 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), który stanowi, że osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną, wynika, że pojęcie "jednostka organizacyjna" jest pojęciem nadrzędnym w stosunku do pojęcia "osoba prawna" i każda osoba prawna jest jednostką organizacyjną. "Jednostka organizacyjna" o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, to zarówno jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną (np. spółki prawa handlowego) jak i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Oznacza to, że w przypadku powstawania w nich materiałów archiwalnych wchodzących do państwowego zasobu archiwalnego, podmioty te mają obowiązek tworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego. W regulaminie organizacyjnym PKP [...] S.A. (§ 9 ust. 1 pkt 6) oraz Regulaminie Organizacyjnym Centrum Realizacji Inwestycji (§ 1), Centrum Realizacji Inwestycji jest określane jako "jednostka organizacyjna " PKP [...] S.A. Z ostatnio z powołanych regulaminów wynika, że Centrum Realizacji Inwestycji PKP [...] S.A. występuje na zewnątrz w imieniu PKP [...] S.A. pod nazwą "PKP [...] S.A. Centrum Realizacji Inwestycji" (§ 1 ust. 2), siedzibą Centrum jest [...] (§ 1 ust. 4). Centrum kieruje i reprezentuje Dyrektor Centrum Realizacji Inwestycji, powołany przez Zarząd Spółki (§ 3 ust. 1). Dyrektor posiada uprawnienia do dokonywania czynności prawnych w imieniu Spółki na podstawie i w zakresie pełnomocnictwa udzielonego w odrębnym trybie (§ 3 ust. 2). Centrum Realizacji Inwestycji to rozbudowana jednostka organizacyjna, o ogólnopolskim zasięgu, w skład której wchodzą Biuro Centrum i pięć Regionów (Centrum, Zachodni, Południowy, Północny, Śląski). Zdaniem organu, określenie w powyższych przepisach Centrum Realizacji Inwestycji jako "jednostki organizacyjnej", jej odrębny Regulamin organizacyjny i określona w nim siedziba, własny REGON, zakres działalności (realizacja przedsięwzięć inwestycyjnych powierzonych przez Zarząd Spółki) świadczą o "wyodrębnionym charakterze" tej jednostki organizacyjnej. Nieposiadanie przez Centrum Realizacji Inwestycji PKP [...] S.A. "samodzielnej" osobowości prawnej, nie oznacza, że nie może być uznana za odrębną (państwową) jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2014 r. II SA/Wa 1488/13). Organ dodał, że o bezzasadności skargi świadczy również to, że dwie z jednostek organizacyjnych PKP [...] S.A. (Centrum Diagnostyki i Komenda Głowna Straży Obrony Kolei), zajmujące analogiczne do Centrum Realizacji Inwestycji miejsce w strukturze PKP [...] S.A., w 2005 r. zostały zobowiązane przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych do zorganizowania i prowadzenia archiwów zakładowych i prowadzą te archiwa od ok. 15 lat. Podmioty te jak i sama Spółka PKP [...] S.A. nigdy nie kwestionowały legalności tych aktów. W stosunku do innych jednostek organizacyjnych PKP [...] S.A. (np. Centrum Zarządzania Ruchem Kolejowym w [...], Zakładu Maszyn Torowych w [...]) prowadzone są czynności mające na celu ustalenie, czy są one wytwórcami materiałów archiwalnych wchodzących do państwowego zasobu archiwalnego i obowiązane są tym samym do zorganizowania i prowadzenia archiwów zakładowych, czy też gromadzą i wytwarzają wyłącznie dokumentację niearchiwalną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym aktem Naczelny Dyrektor Archiwów nałożył na PKP [...] S.A. Centrum Realizacji Inwestycji obowiązek utworzenia archiwum, stwierdzając, że PKP [...] S.A. Centrum Realizacji Inwestycji, jest państwową jednostką organizacyjną obejmującą swą działalnością obszar całego Państwa, o której mowa w art. 33 ustawy o państwowym zasobie archiwalnym i archiwach. Skarżąca nie kwestionowała, że wytwarza materiały archiwalne, niemiej nie zgodziła się z organem, że jest podmiotem zobowiązanym do utworzenia i prowadzenia archiwum. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela to stanowisko strony skarżącej. Według art. 33 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne (ust. 1). Jednostki, w których tworzy się archiwa zakładowe, ustala: 1) w odniesieniu do jednostek obejmujących działalnością obszar całego Państwa - Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych; 2) w odniesieniu do innych jednostek - dyrektor właściwego archiwum państwowego (ust. 3). Jak już powiedziano, Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych stwierdził, że PKP [...] S.A. Centrum Realizacji Inwestycji, jest państwową jednostką organizacyjną obejmującą swą działalnością obszar całego Państwa. Tymczasem, już sama nazwa skarżącego - PKP [...] S.A. Centrum Realizacji Inwestycji wskazuje, że Centrum Realizacji Inwestycji nie jest samodzielnym podmiotem prawnym, w szczególności państwową jednostką organizacyjną. Nie posiada jakichkolwiek praw i obowiązków, w tym praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Swój byt prawny wywodzi wyłącznie z postanowień korporacyjnych, przyjętych przez [...] S.A., działającą m.in. na podstawie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U Dz. U. z 2020 r. poz. 292). Regulamin organizacyjny PKP [...] S.A. (załącznik do uchwały nr [...] Zarządu PKP [...] S.A. z [...] lutego 2017 r., zmieniony uchwałami z [...] lipca i [...] września 2018 r.), stanowi w § 9 ust. 1 pkt 6, że w skład struktury organizacyjnej PKP [...] S.A. wchodzi Centrum Realizacji Inwestycji z siedzibą w [...]. Jednostki organizacyjne Spółki, o których mowa w § 9 ust. 1, działają w ramach osobowości prawnej Spółki (§ 21 tego regulaminu). To rozwiązanie organizacyjne znajduje potwierdzenie w Regulaminie organizacyjnym PKP [...] S.A. Centrum Realizacji Inwestycji (załącznik do uchwały nr [...] Zarządu PKP [...] S.A. z [...] sierpnia 2018 r.) Według § 1 tego Regulaminu, Centrum jest jednostką organizacyjną PKP [...] S.A. Centrum występuje na zewnątrz w imieniu spółki pod nazwą: "PKP [...] Spółka Akcyjna Centrum Realizacji Inwestycji". Podstawowym zadaniem Centrum jest realizacja przydzielonych przez Zarząd Spółki przedsięwzięć inwestycyjnych (§ 2 regulaminu). Centrum kieruje i reprezentuje Dyrektor Centrum Realizacji Inwestycji, który posiada uprawnienia do dokonywania czynności prawnych w imieniu Spółki na podstawie i w zakresie pełnomocnictwa udzielonego w odrębnym trybie (§ 3 ust. 1 i 2 regulaminu). Z tych postanowień korporacyjnych jednoznacznie wynika, że Centrum Realizacji Inwestycji jest niesamoistną i niesamodzielną jednostką wewnętrzną państwowej osoby prawnej - PKP [...] S.A. Działa w ramach osobowości prawnej tej Spółki, w zakresie ustalonym przez Spółkę, dokonując w stosunkach zewnętrznych czynności prawnych na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Spółkę jej Dyrektorowi. Nie występuje więc jako odrębny i samodzielny podmiot prawny. Przepisy art. 33 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2019 r. poz. 553 ze zm.), stanowiące podstawę zaskarżonego aktu nakładającego na Centrum określone w nim obowiązki o charakterze publicznoprawnym, można, zdaniem Sądu odnieść wyłącznie do państwowych jednostek organizacyjnych, które funkcjonują w obrocie prawnym jako samodzielne podmioty prawne, posiadają więc "podmiotowość administracyjną", nadaną im przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Tej podmiotowości nie można wykreować indywidualnym aktem administracyjnym, nakładającym określone obowiązki na jednostkę, która nie ma samodzielnego bytu prawnego. Skoro w stosunkach zewnętrznych, angażujących Centrum Realizacji Inwestycji, podmiotowość prawną ma PKP [...] S.A., zawarte w art. 33 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach sformułowanie mówiące o tym, że archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne, należy odnieść do PKP [...] S.A., nie zaś do jego wewnętrznej jednostki - Centrum Realizacji Inwestycji. Przepis ten stanowi zresztą, że w razie potrzeby w jednostkach, które (zdaniem Sądu), mają podmiotowość prawną, można utworzyć więcej niż jedno archiwum zakładowe. Miejsce, w którym powstają materiały archiwalne, o którym mowa w tym przepisie nie może być zatem rozumiane w sensie dosłownym, fizycznym lecz jako jednostka, która ma zdolność bycia podmiotem obowiązków związanych z posiadaniem materiałów archiwalnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1750/17, dotyczącym wykładni art. 33 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, podkreślił, że w praworządnym i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że zaskarżony przez PKP [...] S.A. akt administracyjny Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, został wydany z naruszeniem art. 33 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Sąd zaliczył do kosztów sądowych uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącą w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, na podstawie zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 12 listopada 2020 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.