II SA/Wa 389/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Pisula - Dąbrowska, Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Janusz Walawski, Protokolant - Sylwia Falkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej – uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], – zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w G. z dnia [...] września 2008 r. nr [...], uznano W. P. za całkowicie niezdolnego do służby w Państwowej Straży Pożarnej, a następnie w dniu [...] października 2008 r. zostało ono zatwierdzone przez Przewodniczącą Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w G. W tej sytuacji Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 1 oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. Nr 96, poz. 667 ze zm.), z dniem [...] grudnia 2008 r. zwolnił ze służby [...] W. P. W uzasadnieniu podał, że w dniu 12 listopada 2008 r. wpłynął wniosek Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej o zwolnienie skarżącego ze służby w związku z powyższym orzeczeniem lekarskim, a skoro w myśl art. 43 ust. 1 pkt 1 ustawy strażaka zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby, to po stronie organu powstaje taki obowiązek. Tym bardziej, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 45 ust. 1 ustawy. Niezależnie od powyższego, na zasadzie art. 108 § 1 k.p.a., nadano powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, uzasadniając go ważnym interesem służby, w tym w szczególności koniecznością niezwłocznego wdrożenia decyzji w życie. W odwołaniu z dnia 16 grudnia 2008 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skarżący zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego lub niewłaściwe zastosowanie art. 43 ust. 2 pkt 1 i art. 45 ust. 1 ustawy, błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, iż złożył on wniosek w trybie art. 45 ust. 1 ustawy lub był niezdolny do służby z powodu choroby przez okres 12 miesięcy oraz naruszenie art. 108 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. W tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu natomiast – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że przed wydaniem orzeczenia przez komisję lekarską, znajdował się on przez okres ponad dwóch tygodni na urlopie wypoczynkowym, a w okresie poprzedzającym wydanie orzeczenia, nie składał pisemnego wniosku o zwolnienie ze służby i nie korzystał z zasiłku chorobowego. Z kolei przepis stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji, uprawnia do zwolnienia strażaka, co do którego stwierdzono całkowitą niezdolność do służby, nie wcześniej jednak niż z upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Zatem wcześniejsze wydanie decyzji o zwolnieniu jest dopuszczalne, jeżeli strażak przed upływem tego terminu sam złoży pisemny wniosek o zwolnienie, zaś niezdolność do pracy poprzedzająca zwolnienie ze służby, musi biec nieprzerwanie przez 12 miesięcy i powinna być stwierdzona zwolnieniem lekarskim. Niezależnie od powyższego dodał, że w sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek zawarta w art. 108 k.p.a., uzasadniająca nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu – powołując się na opisane w niej argumenty oraz stan faktyczny – podał, że przepis art. 45 ust. 1 ma zastosowanie w sytuacji, kiedy strażak od jakiegoś czasu nie pełni służby z powodu choroby, a następnie komisja lekarska stwierdza u niego całkowitą niezdolność do służby. Wówczas to zwolnienie ze służby nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, zaś z akt sprawy nie wynika, aby skarżący w tym czasie zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby. Natomiast nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nastąpiło z uwagi na "niezbędność" wprowadzenia decyzji w życie, ponieważ zwłoka w jej wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a., zaś w rozpoznawanej sprawie dobrem tym jest ważny interes służby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, W. P. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i w konsekwencji poprzez przyjęcie, że zachodzą określone w tym przepisie przesłanki uzasadniające zwolnienie, naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1, art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia jego słusznego interesu, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów z odwołania, art. 9 i 10 k.p.a. poprzez zaniechanie dopełnienia obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw, niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowania, a w szczególności uniemożliwienie mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. W uzasadnieniu natomiast podał, że w dniu 20 lutego 2008 r. otrzymał, wydane w dniu 12 lutego 2008 r., skierowanie na lekarskie badanie okresowe, zawierające niezgodne ze stanem faktycznym dane dotyczące zajmowanego przez niego stanowiska służbowego. W konsekwencji zatem, zakres badań był niezgodny z zakresem obowiązków. W tej sytuacji odesłał on skierowanie i w dniu 25 marca 2008 r. otrzymał kolejne skierowanie nr [...]. W wyniku tego, przeprowadzono badania profilaktyczne w dniu [...] kwietnia 2008 r. i uznano go w orzeczeniu za zdolnego do pracy na dotychczasowym stanowisku (nie dopuszczono do pracy na wysokości powyżej 3 metrów). Wobec powyższego skierowano go do komisji lekarskiej w dniu [...] kwietnia 2008 r. i jednocześnie dodał, że w tym czasie został, w sposób rażąco naruszający prawo, zawieszony w czynnościach służbowych. W dalszej zaś części uzasadnienia powołał się na zarzuty zawarte w odwołaniu, akcentując naruszenie wskazanych przez niego w petitum skargi przepisów postępowania oraz wydanie decyzji z naruszeniem przesłanek uzasadniających nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Stosownie do treści art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. Nr 12, poz. 68), służbę w Państwowej Straży Pożarnej może pełnić obywatel polski, niekarany za przestępstwo lub za przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia tej służby. Natomiast w myśl art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy, który stanowił materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, zwolnienie ze służby następuje w drodze rozwiązania stosunku służbowego, w trybie i na zasadach określonych w ustawie w przypadku orzeczenia przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w G. z dnia [...] września 2008 r. nr [...], uznano W. P. za całkowicie niezdolnego do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Jednakże zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy, oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Państwowej Straży Pożarnej dokonują komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych i według § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.), komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach: 1) wojewódzkie komisje lekarskie, działające jako pierwsza instancja, 2) okręgowe komisje lekarskie, działające jako druga instancja. Ponieważ skarżący nie złożył odwołania od orzeczenia z dnia [...] września 2008 r., to według § 25 ust. 3 rozporządzenia, przewodniczący wojewódzkiej komisji lekarskiej przesyła orzeczenie do właściwej okręgowej komisji lekarskiej w celu zatwierdzenia, a następnie po zatwierdzeniu powyższego orzeczenia przez okręgową komisję lekarską, jest ono dopiero wiążące m.in. dla organu zwalniającego strażaka ze służby. Dodać jednakże należy, że według § 20 ust. 1 rozporządzenia, komisje lekarskie orzekają w składzie trzech osób i orzeczenie podpisują wszyscy członkowie komisji, zaś przepis § 28 precyzuje powyższe procedury, stanowiąc, iż okręgowa komisja lekarska rozpatruje orzeczenia wojewódzkich komisji lekarskich w składzie trzech osób. Po zapoznaniu się ze wszystkimi dokumentami w sprawie, a w razie potrzeby również po zleceniu przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich lub po dostarczeniu na żądanie komisji dodatkowych dokumentów, komisja lekarska wydaje orzeczenie (ust. 2) i kiedy nie ma do niego zastrzeżeń, to zatwierdza je (ust. 3). Innymi słowy mówiąc, orzeczenie wojewódzkiej komisji lekarskiej, od którego nie wniesiono odwołania, powinno być – w razie braku zastrzeżeń – zatwierdzone orzeczeniem okręgowej komisji lekarskiej (w składzie trzech osób), tzn. podpisane przez wszystkich członków komisji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, brak jest orzeczenia okręgowej komisji lekarskiej o zatwierdzeniu orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w G. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] i mimo wezwań Sądu do uzupełnienia tego braku, organ nie zdołał zadośćuczynić powyższemu żądaniu. Wprawdzie na orzeczeniu zamieszczono pieczęć Przewodniczącego Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w G. o treści "ZATWIERDZAM", lecz jest to jedynie klauzula przewidziana treścią § 28 ust. 3, a nie orzeczenie tejże komisji. Reasumując, taki sposób procedowania przed komisjami lekarskimi, tzn. brak orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w G. w przedmiocie zatwierdzenia orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w G. prowadzi – w ocenie Sądu – do jednoznacznego wniosku, a mianowicie o braku ostateczności orzeczenia lekarskiego w myśl § 28 ust. 7 rozporządzenia i w konsekwencji nie można uznać, że skarżący W. P. jest całkowicie niezdolny do służby. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego, organ nie wyczerpawszy przesłanki "orzeczenia przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby" z art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy, zwolnił skarżącego ze służby, czym naruszył wskazany wyżej przepis prawa i w tej sytuacji zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym. Wobec powyższego, analizowanie zarzutów ze skargi staje się zbyteczne. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 152 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.