II SA/Wa 389/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia kopii dokumentów - oddala skargę - Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej Prezes IPN) decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] o udostępnieniu E. S. kopii dokumentów znajdujących się na kartach [...] z materiałów archiwalnych o sygn. [...] w formie kopii. Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: E. S. w dniu [...] września 2007 r. złożył, na podstawie art. 30 ust. 1 powołanej ustawy, w Biurze Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów IPN w W. wniosek o udostępnienie do wglądu dotyczących go dokumentów. Dyrektor Oddziału IPN w W. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] orzekł o odmowie udostępnienia E. S. treści [...] z akt o sygn. [...] , klatki nr [...] oraz treści zapisów ewidencyjnych na kartach [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. wnioskodawca złożył odwołanie do Prezesa IPN od decyzji Nr [...]. W swoim piśmie wyraził niezadowolenie z powodu podjętych w jego sprawie rozstrzygnięć i wielokrotnie podkreślił, że nigdy nie był tajnym współpracownikiem. W dniu [...] lipca 2009 r. Prezes IPN wydał decyzję Nr [...], w której utrzymał w mocy decyzję Nr [...] o odmowie udostępnienie wnioskodawcy żądanych dokumentów. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. E. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Nr [...], w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżący zarzucił, że przepis art. 31 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o IPN jest niezgodny z Konstytucją RP, bowiem narusza interesy osób, które ubiegają się o udostępnienie dokumentów ich dotyczących. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 1788/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy przepis art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 ustawy z dnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w takim zakresie, w jakim odmawia on zainteresowanym udostępnienia dotyczących ich dokumentów. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 336/09 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy m.in. art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci godowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t. j. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 47, art. 51 ust. 3 i 4 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia 29 października 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 1653/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie w sprawie do czasu podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w przedmiotowej kwestii. Wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. o sygn. akt P 37/09 (Dz. U. Nr 201, 1335) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: 1. Art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424, Nr 64, poz. 432, Nr 83, poz. 561, Nr 85, poz. 571 i Nr 140, poz. 983, z 2009 r. Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 79, poz. 522 i Nr 94, poz. 602), w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2010 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 -1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 79, poz. 522), jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 47 oraz art. 51 ust. 3 i 4 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 31 ust. 2 zdanie drugie oraz art. 32 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 1998 r. powołanej w punkcie 1, w brzmieniu tam wskazanym, są niezgodne z art. 2 oraz art. 78 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 3. Art. 32 ust. 4 i 5 ustawy z 18 grudnia 1998 r. powołanej w punkcie 1, w brzmieniu tam wskazanym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4. Art. 32 ust. 6 ustawy z 18 grudnia 1998 r. powołanej w punkcie 1, w brzmieniu tam wskazanym, jest niezgodny z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 78 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 5. Art. 32 ust. 8 ustawy z 18 grudnia 1998 r. powołanej w punkcie 1, w brzmieniu tam wskazanym, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 1653/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie w sprawie. Wyrokiem z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1974/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wobec powyższego Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 31 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm.), udostępnił E. S. karty [...] z materiałów archiwalnych o sygn. [...] w formie kopii. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, iż w wyniku kwerendy archiwalnej przeprowadzonej w zgromadzonym i dostępnym zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu odnaleziono następujące dokumenty dotyczące wnioskodawcy: [...] Z treści tych dokumentów wynika, iż zawartość kart nr [...] z akt o sygnaturze [...] została wytworzona przez wnioskodawcę lub przy jego udziale w związku z czynnościami wykonywanymi w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji, co spełnia warunki zawarte w art. 30 ust. 2 pkt 1 Ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i skutkuje udostępnieniem ww. dokumentów w formie kopii. Od powyższej decyzji E. S. złożył odwołanie, w którym wyraził swoje niezadowolenie z treści dokonanych w jego sprawie rozstrzygnięć. W swoim piśmie wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji albo "o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez usunięcie z jej uzasadnienia passusu, z treści którego wynika, iż wykonywał czynności w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji". Zdaniem wnioskodawcy decyzja ta jest bezprawna i bezpodstawna, bowiem w uzasadnieniu wskazuje, iż był on tajnym informatorem organów bezpieczeństwa państwa lub pomocnikiem przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Zdaniem wnioskodawcy takie sformułowanie w uzasadnieniu decyzji nie musiało się znaleźć, by spełnić wymogi art. 30 ust. 1 ustawy o IPN. Wnioskodawca zarzucił też, że Instytut swoją własną decyzją, niepoprzedzoną żadnymi ustaleniami i uzgodnieniami poczynionymi z jego udziałem, rozstrzyga o charakterze wniosku, a w konsekwencji tego, w jaki sposób wniosek ten jest realizowany. Zdaniem wnioskodawcy "to on jest władny zakreślić obszar objęty jego wnioskiem i w razie potrzeby doprecyzować zarówno jego podstawę prawną jak i zakres wniosku, jak też wreszcie okoliczności istotne dla jego zakwalifikowania i zrealizowania". Prezes IPN, uznając zarzuty i wnioski odwołania za nieuzasadnione, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o IPN każdy ma prawo wystąpić z wnioskiem do Instytutu Pamięci Narodowej o udostępnienie do wglądu kopii dotyczących go dokumentów będących w zasobach Instytutu Pamięci. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 ustawy o IPN Instytut Pamięci udostępnia dokumenty, o których mowa w ust. 1, dotyczące wnioskodawcy lub kopie tych dokumentów, jeżeli stan fizyczny zachowania dokumentów nie pozwala na ich udostępnienie lub jeżeli o dostęp do tych samych dokumentów ubiega się jednocześnie wiele osób lub gdy dysponuje wyłącznie kopiami tych dokumentów". Ponadto, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o IPN Instytut Pamięci udostępnia kopie dokumentów, o których mowa w ust. 1, dotyczących wnioskodawcy i wytworzonych przez wnioskodawcę lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych w związku z jego pracą lub służbą w organach bezpieczeństwa państwa albo w związku z czynnościami wykonywanymi w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. W rozstrzygnięciu opartym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o IPN dokument, który może zostać udostępniony wnioskodawcy w postaci kopii musi spełniać łącznie dwie przesłanki. W takim przypadku musi to być dokument, który dotyczy wnioskodawcy i jednocześnie został wytworzony przez wnioskodawcę lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych w związku z jego pracą lub służbą w organach bezpieczeństwa państwa albo w związku z czynnościami wykonywanymi w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Po zapoznaniu się z dokumentami, które udostępniono wnioskodawcy Prezes IPN stwierdził, że wypełniają one przesłanki, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o IPN. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów E. S., Prezes IPN wskazał, iż nie kwestionuje jego wyjaśnień dotyczących kontaktów ze Służbą Bezpieczeństwa, ale stwierdza, że istnieją dokumenty archiwalne dotyczące wnioskodawcy, które spełniają przesłanki określone w art. 30 ust. 2 ustawy o IPN. Z tego też powodu decyzja, o której mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o IPN nie przesądza faktu współpracy wnioskodawcy z organami bezpieczeństwa państwa. Organ natomiast w trakcie prowadzonego postępowania nie może dokonywać własnej interpretacji treści zawartych w odnalezionych dokumentach oraz nie może weryfikować prawdziwości danych zawartych w tych dokumentach, nie przeprowadza zatem żadnych dodatkowych ekspertyz: np. grafologicznych. Decyzja Prezesa IPN z dnia [...] grudnia 2011 r. stała się przedmiotem skargi E. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W przedmiotowej skardze skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 31 ust. 1 w zw. z 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o IPN, poprzez zastosowanie tego przepisu mimo, że nie ma ku temu przesłanek, co skutkuje naruszeniem art. 51 ust. 3 Konstytucji RP oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, 7, 8, 10 i 11 k.p.a. Skarżący zarzucił też naruszenie przepisu art. 30 ust. 2 ustawy o IPN, poprzez jego niezastosowanie pomimo spełnienia ku temu przesłanek. W skardze podniesiono też zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o IPN, poprzez niezałatwienie sprawy w terminie oraz art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o IPN, poprzez niezawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie jako pozbawionej podstawy prawnej do wszczęcia postępowania lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Prezes IPN wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) , Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony, zawartego w skardze, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji. Skarga nie może zastać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Postawę materialnoprawną skarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm. - wg. stanu obowiązującego w dniu orzekania) zgodnie z którym, Instytut Pamięci udostępnia dokumenty, o których mowa w ust. 1, dotyczące wnioskodawcy lub kopie tych dokumentów, jeżeli stan fizyczny zachowania dokumentów nie pozwala na ich udostępnienie lub jeżeli o dostęp do tych samych dokumentów ubiega się jednocześnie wiele osób lub, gdy dysponuje wyłącznie kopiami tych dokumentów, przy czym: Instytut Pamięci udostępnia kopie dokumentów, o których mowa w ust. 1. dotyczących wnioskodawcy i wytworzonych przez wnioskodawcę lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych w związku z jego pracą lub służbą w organach bezpieczeństwa państwa albo w związku z czynnościami wykonywanymi w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż o ile wnioskowane przez osobę uprawnioną dokumenty znajdują się w zasobach IPN w oryginale, w dobrym stanie i nie ubiega się o wgląd do nich w tym samym czasie wiele osób, to właściwy organ IPN jest obowiązany udostępnić te dokumenty wnioskodawcy w oryginale. Jest to zasada, od której jednak ustawodawca przewidział wyjątek, o którym mowa w pkt 1. Zatem do organu IPN należy ocena, czy dokumenty, o które występuje wnioskodawca, dotyczą wnioskodawcy i wytworzonych przez tę osobę lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych w związku z jej pracą lub służbą w organach bezpieczeństwa państwa albo w związku z czynnościami wykonywanymi w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. W przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie organ IPN jest władny, na podstawie art. 31 ust. 1 ww. ustawy, wydać decyzję o udostępnieniu jedynie kopii wnioskowanych dokumentów. W ocenie Sądu, Prezes IPN prawidłowo zakwalifikował dokument znajdujący się na kartach [...] materiałów archiwalnych o sygn. [...] do dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Dokument ten, nazwany [...], został wytworzony przez osobę, o której mowa w tym przepisie w związku z czynnościami wykonywanymi w charakterze tajnego informatora przy operacyjnym zdobywaniu informacji i przy jej udziale we wskazanym charakterze. W związku z powyższym organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o IPN udostępniając skarżącemu w formie decyzji administracyjnej jedynie kopie ww. dokumentów. Wbrew temu co podnosi skarżący powyższy przepis nie jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Istotne jest bowiem, że przedmiotem postępowania zainicjowanego przez skarżącego w trybie art. 30 ust. 1 ustawy o IPN jest odnalezienie i udostępnienie dotyczących wnioskodawcy dokumentów, w tym zbadanie, czy dotyczące wnioskodawcy dokumenty spełniają przesłanki skutkujące uruchomieniem szczególnego trybu ich udostępnienia, tj. udostępnienia kopii zamiast dokumentów oryginalnych. Wyjaśnić przy tym należy, że celem tej regulacji jest zapewnienie szczególnej ochrony przed zniszczeniem takich dokumentów. Zasadne jest również stanowisko organu stwierdzające, że w postępowaniu zmierzającym do udostępnienia akt organ nie jest uprawniony do badania autentyczności odnalezionych w wyniku przeprowadzonej kwerendy dokumentów. IPN nie może bowiem odpowiadać za treść dokumentów, których sam nie wytworzył, a które udostępnił stronie na jej wniosek celem realizacji jej konstytucyjnych uprawnień. Dane, które już są zawarte w dokumentach nie ulegają zmianie, IPN nie ma również prawa do ich zniszczenia, nie przeprowadza również żadnych ekspertyz, np. grafologicznych. Stosownie do treści art. 35 b ustawy o IPN każdy ma prawo załączyć do zbioru dotyczących go dokumentów własne uzupełnienia, sprostowania, uaktualnienia, wyjaśnienia oraz dokumenty lub ich kopie. Skarżący może zatem dołączyć do dokumentów znajdujących się w archiwum IPN stosowne sprostowanie lub wyjaśnienie, jeżeli w jego przekonaniu zawarte w nich informacje są niezgodne ze stanem faktycznym. Nadto, w przypadku kwestionowania autentyczności udostępnionych zaskarżoną decyzją dokumentów, skarżący ma możliwość wykazania (w toku innego postępowania) popełnienia na jego szkodę jednego z przestępstw wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy o IPN. Przede wszystkim wyjaśnić jednak należy, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, organy IPN rozstrzygnęły tylko o formie udostępnienia wnioskowanych przez skarżącego dokumentów. Kwestia zaś oceny wartości materialnych dowodów ewentualnej współpracy skarżącego nie ma znaczenia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o IPN. Kluczowym bowiem wobec zarzutów powoływanych przez skarżącego jest, iż w postępowaniu o udostępnienie dokumentów organ nie bada, czy informacje zawarte w dokumentach dotyczących konkretnej osoby odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy. Sąd nie jest również uprawniony do oceny, czy skarżący był tajnym współpracownikiem organów bezpieczeństwa. Konkludując stwierdzić należy, że skoro skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie do wglądu dotyczących go dokumentów będących w zasobach Instytutu Pamięci, to obowiązkiem organu było, zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, udostępnienie tych dokumentów. Z uwagi zaś na fakt, że w ocenie organów dokumenty te wypełniają przesłanki art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o IPN, organy udostępniły, w formie decyzji administracyjnej, jedynie kopie żądanych dokumentów. Tym samym, przy wydaniu zaskarżonego jak i poprzedzającego go rozstrzygnięcia nie doszło do naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Skarżący podnosi, iż jego sprawa nie została załatwiona w terminie oraz nie został poinformowany o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Powołuje się na art. 35 § 1 oraz 36 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że doszło do zwłoki w rozpatrzeniu odwołania skarżącego z dnia [...] sierpnia 2011 r., jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.