II SA/Wa 3903/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga D. W. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nr [...] z dnia [...] września 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. (data wpływu do organu – [...] czerwca 2021 r.) D. W. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej: DIS, organ I instancji) powołując się na ustawę z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2021 poz. 422 ze zm., zwana dalej: u.KAS) o przesłanie szczegółowej specyfikacji wszystkich składników uposażenia, zaliczonych do podstawy wyliczenia wysokości jego emerytury, a w szczególności wskazania czy do podstawy emerytury zaliczone zostały: równoważnik pieniężny za brak kwatery, równoważnik z tytułu kosztów utrzymania, tzw. rozłąkowe, nagrody jubileuszowe z całego okresu służby. Wnioskując o powyższe wnioskodawca stwierdził, że dodatki do uposażenia ustalane i wypłacane były w wysokości miesięcznej i były dodatkami o charakterze stałym. W odpowiedzi na powyższy wniosek DIAS pismem nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. wskazał, że uposażenie funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Funkcjonariusze otrzymują następujące dodatki do uposażenia zasadniczego: dodatek za wieloletnią służbę, dodatek za stopień służbowy w wysokości należnej do posiadanego stopnia, dodatek funkcyjny na stanowisku kierowniczym, dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami i umiejętnościami, dodatki uzasadnione szczególnymi warunkami pełnienia służby. Dodatki te są ustalane w wysokości miesięcznej i są dodatkami o charakterze stałym. Jednocześnie DIAS wyjaśnił, że równoważnik pieniężny za brak kwatery, równoważnik z tytułu kosztów utrzymania tzw. rozłąkowe, czy też nagrody jubileuszowe z całego okresu służby nie są składnikami uposażenia i jako takie nie wchodzą w podstawę wyliczenia emerytury. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] DIAS przekazał wnioskodawcy, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, kopię zaświadczenia o uposażeniu i nagrodzie rocznej wystawionego dla celów emerytalnych (z kolejnych 10 lat kalendarzowych - nr [...]) zawierającego specyfikację składników przyjętych do podstawy naliczenia emerytury. W dniu [...]lipca 2021 r. do DIAS wpłynął wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2021 r. o wydanie decyzji, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), we wskazanym wyżej zakresie. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] lipca 2021 r. DIAS, działając na podstawie art. 61 w związku z art. 61a k.p.a., orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2021 r. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu I instancji, że czynności związane z przygotowaniem i przesłaniem do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA dokumentów, dotyczących podstawy wyliczenia wysokości emerytury, miały charakter materialno-techniczny. Zostały podjęte w trybie określonym w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 2372 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem MSWiA). Analiza dokumentów przekazanych w trybie ww. przepisu oraz wydanie decyzji w sprawie ustalenia i określenia wysokości emerytury należą do właściwości rzeczowej organu rentowego MSWiA na podstawie art. 32 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, zwana dalej: u.z.e.f). W zażaleniu na powołane postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i spowodowanie sporządzenia prawidłowych dokumentów, dotyczących wyliczenia wysokości jego emerytury dla organu rentowego. Wydanemu postanowieniu skarżący zarzucił nieprzeprowadzenie rzetelnie wszystkich czynności materialno-technicznych i niedoprowadzenie do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zdaniem skarżącego organ I instancji niezasadnie uznał, iż dodatki do uposażenia (równoważnik pieniężny za brak kwatery, równoważnik z tytułu kosztów utrzymania tzw. rozłąkowe, nagrody jubileuszowe z okresu służby) nie wchodzą do podstawy naliczenia emerytury. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot kontroli w niniejszej sprawie postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2021 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: Szef KAS, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia po przedstawieniu stanu sprawy i treści przepisów mających zastosowanie w spornej kwestii (art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a.) organ odwoławczy wskazał, iż podstawową okolicznością, która przesądza o zasadności podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, jest brak podstawy prawnej, która umożliwiałaby merytoryczne rozpatrzenie żądania wnioskodawcy. Wyjaśnił, iż czynności DIAS, związane z przygotowaniem i przesłaniem do organu rentowego dokumentów, dotyczących podstawy wyliczenia wysokości emerytury skarżącego, miały charakter materialno-techniczny i zostały podjęte w trybie określonym w § 6 ust. 2 rozporządzenia MSWiA. Analiza dokumentów przekazanych w trybie ww. przepisu oraz wydanie decyzji w sprawie ustalenia i określenia wysokości emerytury, którą to decyzję skarżący otrzymał, należą zgodnie z art. 32 u.z.e.f. do właściwości rzeczowej organu rentowego. Podkreślił, że w sprawach przekazanych do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nie mają zastosowania przepisy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, na którą wnioskodawca powoływał się we wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. Nadto przy piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. DIAS udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na złożony w dniu [...] czerwca 2021 r. wniosek o przesłanie szczegółowej specyfikacji wszystkich składników uposażenia, zaliczonych do podstawy wyliczenia wysokości jego emerytury, a w szczególności wskazania czy do podstawy emerytury zaliczone zostały: równoważnik pieniężny za brak kwatery, równoważnik z tytułu kosztów utrzymania, tzw. rozłąkowe, nagrody jubileuszowe z całego okresu służby. Dodatkowo DIAS pismem z dnia [...] lipca 2021 r. przekazał wnioskodawcy, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, kopię zaświadczenia o uposażeniu i nagrodzie rocznej wystawionego dla celów emerytalnych (z kolejnych 10 lat kalendarzowych), zawierającego specyfikację składników przyjętych do podstawy naliczenia emerytury, czyli wypełnił prośbę skarżącego wyrażoną we wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. Zdaniem Szefa KAS, organ I instancji prawidłowo uznał, że brak jest podstawy prawnej pozwalającej na merytoryczne rozstrzygnięcie żądania skarżącego, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w zakresie przesłania szczegółowej specyfikacji składników uposażenia zaliczonych do podstawy wyliczenia wysokości emerytury, na podstawie art. 61a k.p.a. W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołane wyżej postanowienie skarżący wniósł "o spowodowanie wliczenia otrzymywanych dodatków do podstawy obliczenia emerytury". Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (nie precyzując jakie to przepisy). W uzasadnieniu skargi wnioskodawca podał, że treść zaskarżonego postanowienia wykoślawia rzeczywistość. Organ najpierw zrobił czynność, ale niedbale, źle. A teraz tej samej czynności powtórzyć, zweryfikować to już nie może. Wyjaśnił, że jego wniosek dotyczy wliczenia do podstawy obliczenia emerytury dodatków, które otrzymywał i które spełniają wszystkie definicje, pokrętnie wypaczane przez organ. Argumenty organu są nielogiczne i niespójne. Sąd Najwyższy wielokrotnie definiował, że uposażeniem jest wszystko to, co otrzymuje się za świadczenie służby. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podstawę prawną wydanych w postępowaniu administracyjnym postanowień w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis pozwala na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania, posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2205/17; z 20 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 1706/17). Taka też sytuacja zdaniem Sądu zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem żądanie skarżącego (wbrew jego twierdzeniom) nie dotyczy załatwienia sprawy administracyjnej. Jego wniosek zmierza w istocie do wyliczenia uposażenia emerytalnego w sposób korzystniejszy, poprzez potwierdzenie pobierania w czasie jego służby dodatków, wliczanych do uposażenia funkcjonariusza, tj. równoważnika pieniężnego za brak kwatery, równoważnika z tytułu kosztów utrzymania (tzw. rozłąkowe), nagród jubileuszowych z całego okresu służby. W oparciu o te ponowne ustalenia organ emerytalny uwzględniłby rzeczone dodatki do wymiaru należnej mu emerytury i ją podwyższył. Wskazać w tym miejscu należy, iż na podstawie art. 226 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2021 r. poz. 422, zwana dalej: u.kas) funkcjonariusze otrzymują następujące dodatki do uposażenia zasadniczego: 1) dodatek za wieloletnią służbę; 2) dodatek za stopień służbowy w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia; 3) dodatek funkcyjny na stanowisku kierowniczym; 4) dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami i umiejętnościami; 5) dodatki uzasadnione szczególnymi warunkami pełnienia służby. Ww. dodatki do uposażenia, ustalane w wysokości miesięcznej są dodatkami o charakterze stałym (ust. 2). Sąd stwierdza, że z analizy przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, iż organy administracji Celno-Skarbowej w odniesieniu do przebiegu służby funkcjonariuszy wydają decyzje administracyjne wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Brak jest w przepisach u.kas podstawy prawnej do wydania decyzji określającej wysokość należnego czynnemu funkcjonariuszowi uposażenia zasadniczego oraz dodatków. Jak wyjaśniły w niniejszej sprawie organy, w związku ze złożeniem przez skarżącego wniosku o emeryturę w organie I instancji, wniosek ten na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia MSWiA, przekazany został organowi emerytalnemu wraz z dokumentami, stanowiącymi podstawę ustalenia wysokości emerytury. Okoliczność w jaki sposób obliczona została kwota przysługującego skarżącemu świadczenia emerytalnego i jakie elementy należnego mu w czasie służby uposażenia zostały do jej wymiaru uwzględnione, pozostaje poza sferą działania ww. organów administracji. Właściwy w tym zakresie jest organ emerytalny. Sprawa wymiaru i wysokości emerytury jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, podlegającą kontroli sądu powszechnego. W kontekście przedstawionych wyżej przepisów prawa i poczynionych na ich kanwie rozważań wskazać należy, iż prawidłowe jest stanowisko orzekających w sprawie organów stwierdzające, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania zgodnie z żądaniem skarżącego, brak jest bowiem podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji przez organy administracji Celno-Skarbowej w przedmiocie określenia składników uposażenia zaliczonych do podstawy wyliczenia wysokości emerytury skarżącego. Organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 61a k.p.a. Sąd stwierdza jednocześnie, że wydając sporne postanowienia, organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.