II SA/Wa 394/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia WSA Andrzej Góraj Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. sprawy ze skargi S.R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku: 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. S. R. złożył wniosek do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z akt sprawy wynika, że w chwili rozstrzygania sprawy przez organ S. R. liczył 49 lat. Lekarz Orzecznik ZUS w dniu [...] sierpnia 2010 r. stwierdził u niego brak jakiejkolwiek niezdolności do pracy. Od orzeczenia tego zainteresowany nie wniósł sprzeciwu. Na datę złożenia wniosku S. R. legitymował się łącznym okresem składkowy 21 lat, 5 miesięcy i 29 dni, przy czym na ostatnie 10 lat na wymagane minimum 5 lat okresów składkowych S. R. wykazał się jedynie 8 miesiącami i 6 dniami. Wnioskodawca podawał, że jest chory, źle się czuje i nie nadaje się do pracy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.) odmówił przyznania świadczenia i rozpatrując sprawę ponownie, na skutek wniosku zainteresowanego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał swoją poprzednią decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał na brak po stronie zainteresowanego jednej z podstawowych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia, to jest braku całkowitej niezdolności do pracy. Organ podkreślił, że orzeczenie lekarza orzecznika, nie było przez S. R. zaskarżone i jest dla organu wiążące, natomiast zła samoocena stanu zdrowia nie ma w sprawie żadnego znaczenia. S. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji poprzedzającej. Podnosił, iż z uwagi na stan zdrowia nie może świadczyć pracy i nie ma z czego żyć. Argumentował, że dopóki był zdrowy zawsze ciężko pracował. Na rozprawie twierdził, iż istnieją dokumenty medyczne potwierdzające jego bardzo zły stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosił o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniach obu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) do rozpoznania niniejszej sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Rozpoznając niniejszą sprawę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał istotnych dla wyniku sprawy naruszeń prawa. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, rozpoznając wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 Kpa. Zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. wydała bowiem ta sama osoba, która brała udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji z dnia [...] października 2010 r. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. W doktrynie przyjmuje się, że reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A.Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, oraz: J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005 ). Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06 (LEX nr 235133) i w wyroku z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08 oraz w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że w świetle zasady określonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego uprawnienie do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. "Sprawiedliwość" ta wymusza między innymi obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 Kpa) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W powołanej uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 Kpa), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu, jak wskazał NSA w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., tak też przyjmuje się w doktrynie (m.in. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz i cyt. tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski w: glosie do uchwały NSA (w składzie 7 sędziów) z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, - publ. ZNSA 2007/3/137). Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do poglądów skarżącego wyrażonych w skardze oraz na rozprawie, wskazać należy, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) ubezpieczonym, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty i nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz nie mają niezbędnych środków utrzymania Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, przy czym do przyznania tego świadczenia niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich wyżej wymienionych warunków. W niniejszej sprawie skarżący nie zakwestionował orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, stwierdzającego jego zdolność do pracy, a więc brak jednej z podstawowych przesłanek umożliwiających przyznanie świadczenia. Skoro skarżący, jak twierdzi, posiada dokumenty stwierdzające istniejący od dawna zły stan zdrowia, uniemożliwiający wykonywanie pracy, powinien wszystkie takie dokumenty przedstawić organowi i ponownie zażądać wydania orzeczenia przez lekarza orzecznika w sprawie oceny stanu zdrowia. Wskazując na wyżej opisane uchybienia organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.