II SA/Wa 394/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2018 r. (nr [...]), zaskarżoną przez A. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2018 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW decyzją z [...] lipca 2017 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 15c w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ponownie ustalił skarżącemu wysokość emerytury. A. Z. w dniu [...] maja 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na podstawie art. 8a tej ustawy. Wnioskodawca szczegółowo przedstawił przebieg służby. A. Z. podał, że w dniu [...] lipca 1987 r. rozpoczął służbę w Służbie Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w A., jako inspektor Grupy [...] i do chwili złożenia ślubowania milicyjnego (w dniu [...] maja 1988 r., a więc dziesięć miesięcy po rozpoczęciu służby) nie był "pełnoprawnym" funkcjonariuszem. W tym okresie jedynie uczestniczył w "różnorakich" szkoleniach zawodowych (dotyczących np. zasad i sposobów użycia środków przymusu bezpośredniego, struktury resortu spraw wewnętrznych, zasad i form pracy operacyjnej), nie posiadał specjalistycznego przeszkolenia i w związku z tym nie mógł wykonywać samodzielnie żadnych czynności służbowych i nie stosował środków przymusu bezpośredniego. Skarżący stwierdził, że jego "rola w organach sprowadzała się tylko i wyłącznie do przyswajania obie wiedzy teoretycznej związanej z ewentualną dalszą pracą" i nie wykonywał zadań nałożonych na funkcjonariuszy SB. A. Z. wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 1988 r. rozpoczął studia oficerskie w Wyższej Szkole Oficerskiej [...]w [...], a po jej likwidacji (z dniem [...] września 1989 r.) kontynuował naukę w powołanej w jej miejsce Akademii [...] ([...] w [...]). W 1990 r. został pozytywnie zweryfikowany przez Centralną Komisję Weryfikacyjną i w dniu [...] listopada 1990 r. przyjęty do służby w Policji w CBŚ KGP, którą pełnił do [...] lutego 2006 r. W obszernym uzasadnieniu wniosku wyraził zapatrywanie, że okres jego służby przed złożeniem ślubowania (od [...] lipa 1987 r. do [...] maja 1988 r.), nie powinien być traktowany jako służba w organach bezpieczeństwa publicznego. Był to okres "adaptacyjno-szkoleniowy", "administracyjno-biurowy". A. Z. dodał, że po 1990 r. pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2018 r., odmówił wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Analizując ten przepis, organ dokonał językowej wykładni pojęcia "krótkotrwały" (m. in. chwilowy", "doraźny", "niedługi", "niestały", "trwający krótko", "epizodyczny"), stwierdził, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych, oznacza sumienne, solidne wykonywanie pracy (powierzonych obowiązków), a więc ich realizację na najwyższym poziomie, natomiast narażenie życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako "dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza", przy czym to zagrożenie nie może być normalnym następstwem służby, ale musi być rzeczywiste i wyjątkowe. Dalej organ podał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego (oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz proporcjonalnie do okresu całości służby danego funkcjonariusza) i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczeń zaopatrzeniowych w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnieciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, w oparciu o pisma: Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] kwietnia 2017 r. informujące o przebiegu służby skarżącego oraz Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2017 r. dotyczące przebiegu służby funkcjonariusza po 12 września 1989 r. oraz jego akt osobowych stwierdził, że A. Z. od [...] lipca 1987 r. do 31 lipca 1990 r. (a więc przez trzy lata i jeden miesiąc) pełnił służbę na rzez totalitarnego państwa. Ze służby został zwolniony w dniu [...] lutego 2006 r., po 18 latach, 7 miesiącach i 24 dniach. W ocenie organu nieco ponad trzyletnia służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, stanowiąca ponad 16 % całego okresu jego służby, nie była służbą krótkotrwałą. Minister dodał, że z informacji uzyskanych w toku postępowania wynika, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. (był nagradzany i awansowany), niemniej jednak nie ma podstaw do przyjęcia, że wykonywał te obowiązki z narażeniem zdrowia i życia, rozumianych jako rzeczywiste wyjątkowe następstwo służby a nie tylko ryzyko wpisane w pełnienie tej służby. Organ stwierdził ponadto, że skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Z tych powodów Minister uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego z [...] maja 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. A. Z. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym zarzucił przede wszystkim, że organ "niezasadnie" określił długość jego służby na rzecz totalitarnego państwa. Skarżący stwierdził, że ślubowanie milicyjne złożył dopiero w [...] maja 1988 r., a zatem wcześniejszy okres 10-miesięcznej służby przygotowawczej w Służbie Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w A. (od [...] lipca 1987 r. do [...] maja 1988 r.) nie może być uznany jako okres służby w organach bezpieczeństwa państwa. A. Z. dodał, że za służbę na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać służby, którą pełnił w okresie pobierania nauki w Wyższej Szkole Ofierskiej [...] w [...] (był etatowym słuchaczem), a następnie w Akademii [...]- [...] w [...] Skarżący wywiódł, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, ze nauka w Wyższej Szkole Oficerskiej w [...] nie może być traktowana jako służba w organach bezpieczeństwa państwa (uchwała SN z 20 czerwca 2000 r. KZP 15/00, OSNKW 2000/7-8/61). Z tego wynika, zdaniem skarżącego, że jego "faktyczna służba" na rzecz totalitarnego państwa mogła trwać jedynie 2 miesiące i 16 dni tj. od [...] maja 1988 r. do 31 lipca 1988 r. (a więc okresie przypadającym po złożeniu ślubowania do rozpoczęcia nauki w Wyższej Szkole Oficerskiej). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w tej decyzji. Organ dodał, że jest związany informacją Instytutu Pamięci Narodowej o przebiegu służby byłego funkcjonariusza. A. Z. zaskarżył tę ostateczną decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący w obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił szczegółowo przebieg postępowania, podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 marca 2018 r. II SAB/Wa 492/17 stwierdził rażącą bezczynność Ministra w rozpoznaniu jego wniosku o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący zrzucił, że w rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił, dlaczego nie podziela jego zapatrywania, że w okresie od [...] lipca 1987 r. do [...] maja 1988 r. i następnie w trakcie nauki w Wyższej Szkole Oficerskiej, nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa. Jednocześnie stwierdził, że krótkotrwałość służby należy interpretować jako wyraźną przewagę czasową okresu służby po 31 lipca 1990 r. nad okresem służby przed tą datą. Za takim rozumieniem tego pojęcia przemawiają, zdaniem strony, "względy sprawiedliwości społecznej". Dalej skarżący powołał się na wyrok TK z 30 października 2011 r. K 33/00 (OTK ZU 7/2011 poz. 217) i stwierdził, że "przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów stanowić może samodzielną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego". W przekonaniu A. Z., ustawodawca poprzez używanie zwrotów nieostrych, "celowo umożliwia organowi całkowitą swobodę w ich interpretacji". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2018 r., o zobowiązanie organu do wydania decyzji o wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2019 r. A. Z. podniósł, że Sąd Apelacyjny w W. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w wyroku z[...]stycznia 2019 r. sygn. akt [...] (którego kopię przedłożył do akt sprawy), uwzględniającym jego apelację od wyroku Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2017 r. [...] uznał, że okres nauki w Wyższej Szkole Oficerskiej [...] w [...] nie może być traktowany równorzędnie z okresem pełnienia służby w organach bezpieczeństwa państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego A. Z. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie narusza prawa i dlatego skarga podlega oddaleniu. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13 b ustawy (służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wyłączenie jest zatem dopuszczalne tylko w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, które kontynuowały służbę "po weryfikacji", już na rzecz państwa demokratycznego. W świetle art. 8a ust. 1 tej ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie widzi podstaw do przyjęcia, aby zaskarżona decyzja nie mieści się w granicach uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, przepis art. 8a ust. 1 ustawy określa trzy przesłanki wyłączenia zastosowania przepisów w nim wymienionych, które muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, że sama krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. i samo rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. nie są wystarczające do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy. Organ może skorzystać z tej możliwości jedynie w szczególnie uzasadnionych (a wiec wyjątkowych) przypadkach. Należy przypomnieć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej nie zakwestionował rzetelnego pełnienia służby przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r. Organ uznał natomiast, że po pierwsze, jego nieco ponad trzyletnia służba na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała i że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek zastosowania wyłączenia na podstawie powołanego przepisu. Sąd podziela zapatrywanie organu co do tego, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby przypadek skarżącego był "szczególny" i w związku z tym "zasługiwał" na "pozytywne" potraktowanie i wyłączenie stosowania wobec niego przepisów art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a ustawy zaopatrzeniowej. Z wniosku A. Z. ani z akt sprawy nie wynika, aby skarżący legitymował się wybitnymi, ponadprzeciętnymi osiągnięciami w służbie, nie wynikają też żadne inne fakty i okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek wyłączenia stosowania powołanych przepisów. Do takich okoliczności nie można w cenie Sądu zaliczyć tego, że skarżący służbę w SB RUSW w A. pełnił w okresie dziesięciu miesięcy przypadającym przed dniem złożenia ślubowania milicyjnego (ani z tego powodu "odliczyć" ten okres od okresu jego służby na rzecz totalitarnego państwa). Zdaniem Sądu prawidłowe jest również stanowisko organu, że nieco ponad trzyletnia służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, nie może być uznana za krótkotrwałą. Minister prawidłowo dokonał wykładni językowej tego pojęcia i podniósł, że chodzi tu o służbę chwilową, epizodyczną, przejściową, tymczasową, itp. Zdaniem Sądu trzyletnia służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie może być uznana za nieznaczący czasowo epizod w jego zawodowej karierze i tym samym nie może być uznana za krótkotrwałą. Trzy lata służby przed 31 lipca 1990 r. to nie jest krótki okres, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowe przypadki przebiegu zatrudnienia (służby), w których często po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem w służbie. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z [...] stycznia 2019 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ dotyczy on "zaliczenia" (a raczej "niezaliczenia") służby pełnionej przez skarżącego w okresie pobierania nauki w WSO w [...] jako służby w organach bezpieczeństwa, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, Dz. U. z 2006 r., nr 63, poz. 425 ze zm. (na potrzeby art. 15b ustawy zaopatrzeniowej w brzmieniu określonym ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej, Dz. U. z 2009 r., nr 24, poz. 145). Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu przepisy ustawy zaopatrzeniowej w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270). Ta nowela polegała m. in. na zastąpieniu pojęcia "służby w organach bezpieczeństwa państwa", określeniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", o której mowa w art. 13b tej ustawy. Można dodać, że w uzasadnieniu do projektu noweli w sposób szczegółowy przedstawiono tło historyczne i prawne, które doprowadziło do stworzenia katalogu instytucji (formacji) wprowadzonego w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. W odniesieniu do WSO w [...] wskazano m. in., że była to jedna z trzech wyższych szkół resortowych utworzonych w 1972 r., która kształciła funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa. W ocenie projektodawcy służbą na rzecz totalitarnego państwa jest również przeszkolenie funkcjonariuszy w przyzakładowych szkołach wyższych MSW, które miało na celu podnoszenie ich kwalifikacji zawodowych i wpływało na efektywną pracę Służby Bezpieczeństwa (por. pełen zapis posiedzenia: Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (nr 73) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 52) z dnia 13 grudnia 2016 r. opublikowanego w Biuletynie nr 1380/VII, s.21). Na zakończenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa, że obecnie obowiązujące przepisy ustawy zaopatrzeniowej realizują wyraźnie określony przez projektodawcę i ustawodawcę cel - ograniczenie, w zasadzie nawet zniesienie przywilejów emerytalnych i rentowych osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej (s. 5 uzasadnienia do projektu ustawy). Te przepisy mają niewątpliwie charakter bardzo restrykcyjny, ale odwołują się do wyraźnie wskazanych motywów aksjologicznych. Do sądu administracyjnego, powołanego wyłącznie do kontroli legalności działania m. in. organów administracji publicznej nie należy ocena zasadności i celowości przepisów prawnych mających zastosowanie w konkretnej sprawie. W konkluzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie jest dowolna, a więc wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia organu nie jest dostatecznym powodem uwzględnienia skargi, jeżeli jej zarzuty nie mają prawnego uzasadnienia. Powyższe uwagi prowadzą do uznania zarzutów skargi za nieuzasadnione. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.), obowiązek badania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu.