II SA/Wa 3948/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić stronie skarżącej – [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. [...] z siedzibą w [...] – skarżąca w niniejszej sprawie spółka, w dniu [...] października 2021 r. złożyła za pośrednictwem Okręgowego Inspektora Pracy w [...] (Inspektor Pracy) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie tego organu z [...] września 2021 r. znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Inspektora Pracy z [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Jednocześnie skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonych postanowień. Objęte skargę do Sądu postanowienie organu zostało wydane na podstawie art. 59 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 45 i art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162; dalej "Pp."). W odpowiedzi na skargę Inspektor Pracy wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności w nim niewymienionych oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Tak ukształtowana regulacja ogranicza zatem kognicję sądów administracyjnych jedynie do spraw w niej określonych, z uwzględnieniem przepisów szczególnych. Należy w tym miejscu wskazać, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie ani też postanowieniem kończącym postępowanie. Sąd w pełni podziela prezentowane dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie stanowi również aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10). Zaznaczyć przy tym należy, iż jak wskazuje się w doktrynie, akty o których mowa w tym przepisie mają charakter władczy, choć nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, nie mają charakteru aktów stosowania prawa, ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, a ponadto dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Takiego charakteru nie sposób przypisać zaskarżonemu postanowieniu. Sąd podziela w związku z tym stanowisko zaprezentowane w cytowanej wyżej uchwale 7 sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym. Rozdział 5 tej ustawy reguluje bowiem zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, a których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy administracyjnej, wymienionej w art. 1 pkt 1-4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie rozstrzyga bowiem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy, a jedynie może mieć wpływ na faktyczną sytuację przedsiębiorcy. Postanowienie to jest kierowane do organu i ma na celu rozstrzygnięcie, czy kontrola prowadzona przez ten organ ma być kontynuowana czy też nie. Zaznaczyć należy, że postanowienia wydane na podstawie art. 59 ust. 7 i ust. 9 Pp. wpływają jedynie na sytuację faktyczną (a nie prawną) kontrolowanego podmiotu. W związku z tym, dopiero wynik kontroli spowodować może wydanie rozstrzygnięcia, kształtującego uprawnienia lub obowiązki podmiotu, podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Reasumując, zaskarżone postanowienie nie mieści się w żadnej z kategorii aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Brak jest również przepisów szczególnych, przewidujących właściwość sądu administracyjnego we wskazanym zakresie (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Ubocznie Sąd wskazuje, że ustawodawca w art. 59 ust. 14 Pp. przewidział możliwość złożenia do sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie kontroli, po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 59 ust. 9 pkt 1 Pp. Jednakże uprawnienie do zaskarżenia opieszałości organu w zakresie czynności kontrolnych jest czym innym niż złożenie skargi na postanowienie, które nie zostało wydane w trybie postępowania administracyjnego. Postępowanie kontrolne prowadzone przez Inspekcję Pracy ma bowiem swój odrębny tryb a jego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego, jest ono postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego w ramach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie stanowi zatem żadnego z rozstrzygnięć lub aktów objętych przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. podlegających kontroli sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji. W zakresie zwrotu wpisu od skargi postanowił w oparciu o przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a..