II SA/Wa 396/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Adam Lipiński, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację ogólną 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego K. S. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Sprawiedliwości decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. wydaną na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2012 r. poz. 1230) w związku z art. 104 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] października 2012 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyjęcia K. S. na aplikację ogólną. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: K. S. został dopuszczony do udziału w konkursie na aplikację ogólną odbywającym się w 2012 r. zgodnie ze złożonym w powyższym zakresie zgłoszeniem. Test konkursowy na aplikację ogólną, stanowiący pierwszy etap tego konkursu, został przeprowadzony w dniu 1 października 2012 r. przez komisję konkursową powołaną zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości nr 110/12/DSO z dnia 27 czerwca 2012 r. zmienionym zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości nr 168/12/DSO z dnia 29 sierpnia 2012 r. W związku z tym, że warunkiem dopuszczenia do drugiego etapu konkursu na aplikację ogólną było uzyskanie minimum 120 punktów, zaś K. S. z testu sprawdzającego wiedzę z poszczególnych dziedzin prawa uzyskał 119 punktów, Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. odmówił przyjęcia ww. na aplikację ogólną, która miała rozpocząć się w dniu 11 lutego 2013 r. Od powyższej decyzji K. S. wniósł odwołanie podnosząc, że niedopuszczenie go do udziału w części ustnej konkursu na aplikację ogólną było bezzasadne i wskazując, że pytanie nr 140 w teście z wiedzy z poszczególnych dziedzin prawa zostało sformułowane nieprecyzyjnie i nielogicznie, zaś prawidłową odpowiedzią była odpowiedź przez niego udzielona (odpowiedź C), nie zaś odpowiedź wskazana jako prawidłowa w kluczu rozwiązań (odpowiedź D). Skarżący podkreślił, że w przypadku uznania słuszności jego stanowiska otrzymałby 120 punktów i byłby uprawniony do udziału w drugim etapie konkursu na aplikację ogólną. Zarzucił też, że decyzja Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury o odmowie przyjęcia go na aplikację ogólną narusza zasady wskazane w art. 6, 7 i 10 § 1 K.p.a. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyjęcie go na aplikację ogólną. Minister Sprawiedliwości, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. wydaną na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w związku z art. 104 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 17 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania naboru dla kandydatów na aplikację ogólną oraz trybu powoływania i działania zespołu konkursowego i komisji konkursowej (Dz. U. z 2012 r., poz. 1006) organ odwoławczy wskazał, iż zarówno Dyrektor Krajowej Szkoły, jak i Minister Sprawiedliwości nie zostali upoważnieni przez ustawodawcę do merytorycznej oceny prac, nie mogą, zatem kontrolować sposobu oceny obu prac pisemnych. Komisja konkursowa jako niezależne ciało powołane przez Ministra Sprawiedliwości na czas przeprowadzenia konkursu, składające się z wybitnych prawników, specjalistów z poszczególnych dziedzin prawa jest jedynym i wyłącznym podmiotem uprawnionym do merytorycznej oceny prac osób ubiegających się o przyjęcie na aplikację ogólną. Organ podkreślił przy tym, że tryb odwoławczy od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły przyjmującej albo odmawiającej przyjęcia na aplikację ogólną, przewidziany w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury różni się w istotny sposób od regulacji dotyczących przeprowadzania naboru na aplikację radcowską, adwokacką i notarialną. W postępowaniu związanym z naborem na aplikację ogólną możliwość wniesienia odwołania została bowiem przewidziana jedynie do decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, który jednak nie przeprowadza i nie ustala ocen z obu etapów konkursu. Ponadto, ani ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ani powołane powyżej rozporządzenie, nie zawiera uregulowań dotyczących trybu zażaleniowego i odwoławczego od rozstrzygnięć komisji. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy statuuje, że Minister Sprawiedliwości sprawuje ogólny nadzór merytoryczny nad aplikacją ogólną. Wedle natomiast teorii prawa administracyjnego "pojęcie nadzoru obejmuje kontrolę (i związane z nią środki) oraz środki umożliwiające korygowanie działalności" (M. Stahi (red .) Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii orzecznictwie, Warszawa 2009, str. 423). W tej sytuacji przyjąć należy zatem, że w toku postępowania odwoławczego mogą być poprawiane błędy rachunkowe oraz weryfikowana zgodność formalna ocen wystawionych przez komisję, o której mowa w rozporządzeniu. Minister Sprawiedliwości kontroluje także błędy w decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły, np. w kwestii błędnego ustalenia, że kandydat nie zostaje przyjęty na aplikację ogólną, mimo wysokiej pozycji na liście kwalifikacyjnej, ale nie ma, podobnie jak Dyrektor, uprawnień do merytorycznego podważenia ocen wystawionych przez komisję, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości. Komisja konkursowa jest bowiem podmiotem niezależnym, nie ma też żadnego trybu odwoławczego od ocen dokonywanych przez komisję. Dlatego też ingerencja organów administracyjnych w niniejszej sprawie ma charakter ograniczony. Badając sprawę K. S. nie stwierdzono natomiast, ażeby komisja konkursowa dokonała oceny testu niezgodnie z "kluczem rozwiązań" przyjętym w trybie § 5 ust. 2 pkt 2 powołanego powyżej rozporządzenia. Wynik osiągnięty przez niego z testu sprawdzającego wiedzę z poszczególnych dziedzin prawa został ustalony prawidłowo, zaś ocena skarżącego co do merytorycznej trafności ocen dokonanych przez komisję konkursową, nie mogła być badana w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy nie dopatrzył się również, ażeby Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia art. 6, 7 lub 10 § 1 K.p.a. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. S. zarzucił organowi: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnie, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez przyjęcie, iż Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury nie ma uprawnień do merytorycznego podważenia ocen wystawionych przez Komisję konkursową przeprowadzającą nabór na aplikację ogólną, podczas gdy do zadań Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury należy przygotowywanie i przeprowadzanie naboru na aplikację ogólną, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu; 2) art. 16 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez przyjęcie, iż Minister Sprawiedliwości sprawuje jedynie ogólny nadzór merytoryczny nad aplikacją ogólną - rozumiany jako kontrola i weryfikowanie zgodności pod względem formalnym ocen wystawionych przez Komisję konkursową w toku przeprowadzania naboru na aplikacją ogólną, podczas gdy Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacją ogólną, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu; 3) art. 17 ust. 3 zdanie ostatnie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez przyjęcie, iż Minister Sprawiedliwości nie jest uprawniony do badania merytorycznej trafności pytań i odpowiedzi w teście konkursowym, podczas gdy test konkursowy jest zatwierdzany przez Ministra Sprawiedliwości (tj. sprawdzany pod względem merytorycznej poprawności), a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu; 4) art. 23 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w zw. z art. 104 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury nie ma uprawnień do merytorycznej oceny wyniku z testu konkursowego w wydanej przez siebie decyzji w I instancji, podczas gdy Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wydaje w I instancji decyzję merytoryczną (tj. rozstrzygającą sprawę co do istoty) w sprawie przyjęcia na aplikację ogólną, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu; 5) art. 23 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w zw. z art. 138 § 1 pkt 2K.p.a., poprzez przyjęcie, iż Minister Sprawiedliwości nie ma uprawnień do merytorycznej oceny wyniku z testu konkursowego w wydanej przez siebie decyzji w II instancji, podczas gdy Minister Sprawiedliwości wydaje w postępowaniu odwoławczym decyzję merytoryczną w sprawie przyjęcia na aplikację ogólną (rozstrzygającą ponownie sprawę co do istoty), a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu; 6) § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania naboru dla kandydatów na aplikację ogólną oraz trybu powoływania i działania zespołu konkursowego i komisji konkursowej, poprzez przyjęcie, iż Minister Sprawiedliwości nie jest uprawniony do merytorycznej oceny poprawności przygotowanego przez Zespół konkursowy testu konkursowego, podczas gdy zgodnie z powyższym rozporządzeniem Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury przedstawia test konkursowy Ministrowi Sprawiedliwości do zatwierdzenia (rozumianego jako merytoryczna ocena poprawności przygotowanego przez Zespół konkursowy testu konkursowego), a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w tym niewyjaśnienie, czy prawidłową odpowiedzią do pytania nr 140 testu konkursowego, była również zaznaczona przez skarżącego odpowiedź "C"; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w nieprzyjęciu, iż prawidłową odpowiedzią do pytania nr 140 testu konkursowego, była również zaznaczona przez skarżącego odpowiedź "C"; 3) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na Ministrze Sprawiedliwości - jako organie II instancji - obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyrażającym się zwłaszcza w nieprzyjęciu, iż prawidłową odpowiedzią do pytania nr 140 testu konkursowego, była również zaznaczona przez skarżącego odpowiedź C". W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uwzględnienie wniesionej skargi w całości, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] października 2012 r. nr [...], a tym samym wydanie niezwłocznie przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury decyzji o przyjęciu skarżącego na aplikację ogólną w roku szkoleniowym 2013, zgodnie z art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacjami, w tym w zakresie merytorycznej treści przygotowanego przez Zespół konkursowy testu konkursowego na aplikację ogólną. Ponadto, zarówno Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w pierwszej instancji, jak również Minister Sprawiedliwości po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydają decyzję merytoryczną (nie zaś decyzję formalną), a więc decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, zgodnie odpowiednio z przepisami art. 104 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Inne rozumienie uprawnień organów wydających decyzję w I i w II instancji oznaczałoby zaś iluzoryczność uprawnień decyzyjnych tych organów a zarazem sprzeczne z Konstytucją RP pozbawienie możliwości do odwołania się od decyzji pierwszoinstancyjnej i równocześnie brak możliwości kontroli w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego działań administracji publicznej, w tym przypadku Zespołu konkursowego i Komisji konkursowej. Minister Sprawiedliwości jest też uprawniony (wbrew temu co stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) do badania merytorycznej trafności pytań i odpowiedzi w teście konkursowym, ponieważ test konkursowy jest przez Ministra Sprawiedliwości zatwierdzany, o czym bezsprzecznie stanowi § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania naboru dla kandydatów na aplikację ogólną oraz trybu powoływania i działania zespołu konkursowego i komisji konkursowej. Skarżący zaznaczył, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej powinien dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebraniu materiału dowodowego. Powinien również umożliwić skarżącemu uczestnictwo w postępowaniu celem uzupełnienia powstałych wątpliwości w toku postępowania odwoławczego mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności wątpliwości dotyczących zasadności udzielonej przez skarżącego odpowiedzi "C" w pytaniu nr 140 testu konkursowego na aplikację ogólną. Skarżący podniósł, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy, po przeprowadzeniu części testowej Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, zamieścił na stronie internetowej Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury oraz w jej siedzibie ogłoszenie zawierające listę kandydatów dopuszczonych do pracy pisemnej, na którym wskazał, iż skarżący uzyskał jedynie 119 punktów i tym samym nie zakwalifikował się do drugiej części egzaminu konkursowego na aplikację ogólną. Po osobistym sprawdzeniu zgodnie z podanym kluczem prawidłowych odpowiedzi testu i zaznaczonych przez siebie odpowiedzi, skarżący stwierdził błąd w kluczu prawidłowych odpowiedzi dotyczącym pytania nr 140 testu konkursowego na aplikację. Powyższe pytanie po pierwsze, było sformułowane nieprawidłowo i nielogicznie (co podniósł również [...] J. Z. Kierownik Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu [...] w wydanej przez siebie opinii - dołączonej następnie do wniesionego przez skarżącego do Ministra Sprawiedliwości odwołania oraz do niniejszej skargi jako dowód w sprawie). Po drugie, zdaniem skarżącego przyjęta w kluczu jako prawidłowa - odpowiedź "D" jest błędna, ponieważ prawidłową odpowiedzią powinna być odpowiedź "C". Na powyższy błąd skarżący wskazał niezwłocznie w rozmowie przeprowadzonej w Biurze Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury oraz w licznych mailach wysyłanych w powyższej sprawie. Nieuwzględnienie przez Dyrektora Krajowej Szkoły wskazanej przez skarżącego prawidłowej odpowiedzi "C" w kluczu w zakresie pytania nr 140 spowodowało niezawinione nieuzyskanie przez skarżącego minimalnej ilości 120 punktów umożliwiającej dopuszczenie do części pisemnej egzaminu konkursowego na aplikację ogólną, a w konsekwencji nie przyjęcie skarżącego na aplikację ogólną, z naruszeniem wskazanym w skardze przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Skarżący przedstawił w skardze obszerną argumentację dla poparcia swojego zarzutu, co do błędnego sformułowania pytania nr 140 testu konkursowego. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących treści pytania nr 140 zawartego w teście konkursowym organ, przywołując treść art. 215 § 1 i 2 oraz art. 213 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa stwierdził, że jedyną poprawną odpowiedzią na to pytanie jest odpowiedź "D" wskazana w kluczu odpowiedzi. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Minister Sprawiedliwości zatwierdzając test przygotowany przez zespół konkursowy uznał, że redakcja wszystkich pytań zawartych w teście była poprawna, zaś polemika z meritum oceny testu K. S. dokonanej przez komisję konkursową byłaby ze strony Ministra Sprawiedliwości nieuprawniona, zwłaszcza, że komisja konkursowa dokonała tej oceny zgodnie z kluczem rozwiązań zatwierdzonym przez Ministra Sprawiedliwości. Powyższej oceny nie zmienia też okoliczność powoływania się przez skarżącego na opinię "Pana [...] J. Z.", która w istocie jest wyjętym z szerszego kontekstu fragmentem korespondencji mailowej z osobą przedstawioną jako "J. Z.". Poglądy osób nie uczestniczących w postępowaniu wyrażane w prywatnej korespondencji nie mają jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 25 marca 2013 r. podtrzymał zarzuty skargi, a jednocześnie rozszerzył swoją argumentację odnośnie błędnego sformułowania pytania nr 140 testu konkursowego. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 9 kwietnia 2013 r. skarżący podtrzymując dotychczas podniesione zarzuty i wnioski podkreślił, iż w niniejszej sprawie istotne jest to, że Minister Sprawiedliwości w trakcie postępowania odwoławczego, zgodnie z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 104 i 107 K.p.a., powinien ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Przed wydaniem decyzji, winien zatem zbadać merytorycznie zarzuty podniesione w odwołaniu, przede wszystkim w przedmiocie niesłusznego niezaliczenia odpowiedzi "C" udzielonej na pytanie nr 140 w teście konkursowym, a ustalenia poczynione w tej fazie postępowania odwoławczego, powinny później znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Minister Sprawiedliwości powinien w związku z tym zwrócić się w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego do powołanego przez siebie Zespołu konkursowego złożonego z wybitnych specjalistów z różnych gałęzi prawa, o merytoryczne zbadanie i ustosunkowanie się do konkretnego zarzutu dotyczącego pytania nr 140 testu. Tymczasem, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister Sprawiedliwości w ogóle nie odniósł się merytorycznie do zarzutu dotyczącego udzielenia prawidłowej odpowiedzi "C" na pytanie nr 140 testu konkursowego. Nie przeprowadził w tej sprawie żadnego postępowania wyjaśniającego. Nie zwrócił się też do Zespołu konkursowego o merytoryczne zbadanie podniesionego zarzutu. Takie działanie Ministra Sprawiedliwości spowodowało, iż podczas postępowania odwoławczego zostały złamane ogólne zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy wyrażone w art. 7 K.p.a. oraz zasada przekonywania opisana w art. 11 K.p.a. Powyższe naruszenie zasad postępowania administracyjnego mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wobec uzyskanej przez skarżącego sumy 119 punktów z testu, uzyskanie dodatkowo 1 punktu za udzielenie prawidłowej odpowiedzi na pytanie konkursowe nr 140 umożliwiłoby dopuszczenie skarżącego do części kazusowej konkursu, co warunkowało późniejsze przyjęcie go na aplikację ogólną. W tym stanie rzeczy, zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości, jako całkowicie niezgodna z prawem, powinna zostać uchylona, tak aby organ odwoławczy badając ponownie sprawę mógł odnieść się merytorycznie do zarzutu dotyczącego niezaliczenia w teście prawidłowej odpowiedzi "C" udzielonej na pytanie konkursowe nr 140. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Sprawiedliwości w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniesionego odwołania, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 15 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). Zgodnie natomiast z zasadą wyrażoną w art. 140 K.p.a. w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wydanie prawidłowej decyzji przez organ odwoławczy poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ powinien ustosunkować się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości nie odpowiada powyższym wymogom. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1461/11 (opubl. https://cbois.gov.pl) podkreślił, że jedną z zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest zasada dwuinstancyjności, ustanowiona w art. 78, który stanowi, że "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Realizacją tej zasady jest regulacja w art. 23 ust. 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) prawa odwołania: "Od decyzji, o której mowa w art. 1, przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Rozpoznanie odwołania następuje w terminie 14 dni od dnia jego wniesienia". Minister Sprawiedliwości ma rozpoznać odwołanie, co wyznacza obowiązek szczegółowego rozpoznania zarzutów wywiedzionych w odwołaniu. Dla wyznaczenia granic odwołania podstawowe znaczenie ma art. 16 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, który stanowi, że "Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacjami: ogólną, sędziowską i prokuratorską". Ta kompetencja do sprawowania nadzoru merytorycznego ma znaczenie prawne dla rozpoznania odwołania przez rozważenie stawianych zarzutów merytorycznych. Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym jest interpretacja przepisów prawa prowadzących do fikcji prawa odwołania. Fikcja rozpoznania odwołania to przytoczenie przepisów prawa i stwierdzenie braku kompetencji do merytorycznego rozpoznania odwołania. W rozpatrywanej sprawie Minister Sprawiedliwości uznał natomiast, że zarówno on jak i organ I instancji, nie zostali upoważnieni przez ustawodawcę do merytorycznej oceny prac, nie mogą zatem kontrolować prawidłowości przyznanej punktacji z uwagi na niezależność powołanej komisji konkursowej i ograniczone w tym zakresie kompetencje Dyrektora Krajowej Szkoły oraz Ministra. Powyższe stanowisko należy ocenić jako błędne. Zagwarantowanie kandydatowi w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury prawa do wniesienia odwołania do Ministra, a następnie skargi do sądu powinno umożliwiać kwestionowanie przyznanej punktacji. Zgodzić się należy ze skarżącym, że w przeciwnym wypadku prawo do odwołania byłoby iluzoryczne. Jak zaznaczył natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1461/11 "O ile Minister Sprawiedliwości nie jest właściwy do zmiany oceny, to podjęcie wyjaśnienia przez członków komisji prawidłowości przez ustosunkowanie się do zarzutów w odwołaniu daje podstawy do rozpoznania odwołania. Zarówno z przepisów ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, jak i z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 29 kwietnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania naboru dla kandydatów na aplikację ogólną oraz trybu powoływania i działania zespołu konkursowego i komisji konkursowej (Dz. U. Nr 67, poz. 566 ze zm.), nie ma podstaw prawnych do wyprowadzenia ograniczeń co do kontroli zasadności przyjętej oceny przez członków komisji konkursowej". Ponieważ zaś, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister ograniczył kontrolę decyzji organu I instancji do zbadania, czy nie zawiera ona błędów formalnych i uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy oraz odniesienia się do zarzutów odwołania dotyczących błędnego sformułowania pytania nr 140 testu konkursowego uznać należy, że doszło tym samym do naruszenia przepisów postępowania regulujących zakres działania organu w II instancji, a to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie uchybienie przepisom postępowania uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Błędy popełnione przez organ w postępowaniu odwoławczym uniemożliwiają bowiem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie zatem, mając na względzie dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dokonać ustaleń odnośnie prawidłowości przyznanej skarżącemu punktacji za test konkursowy oraz ustosunkować się do zarzutów odwołania dotyczących błędnego sformułowania pytania nr 140 testu konkursowego, a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić szczegółowo, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygniecie. Rozważanie pozostałych zarzutów skargi, na tym etapie postępowania, należy uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 152 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.