II SA/Wa 397/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant Beata Gibzińska, st. asyst. sędz., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Szef Biura Ochrony Rządu, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie M. K. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazał, że M. K. wystąpił do Szefa BOR wnioskiem z dnia 13 lutego 2004 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z lokalu. Podał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w BOR dnia [...]r. i nabył uprawnienia emerytalne na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67). Z oświadczenia zawartego we wniosku i pism strony wynika, że wnioskodawca nie rezygnuje z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. W ocenie organu roszczenie ma charakter cywilnoprawny. Powołując się na wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r. sygn. akt II SA 1240/89 organ wskazał, że jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu, co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z wnioskiem. W odwołaniu od wymienionej decyzji M. K. zarzucił organowi rażące naruszenie prawa. Podniósł, że skoro wniosek z dnia 13 lutego 2004 r. dotyczył przyznania ekwiwalentu pieniężnego to załatwienie sprawy powinno zakończyć się wydaniem decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z lokalu. Podniósł, że przepisy wyraźnie mówią, że Szef BOR przyznaje ekwiwalent. Dopiero po przyznaniu ekwiwalentu może dojść w ocenie strony do dalszych czynności w sprawie. Wnioskodawca zarzucił, że nie został przez organ poinformowany o podjęciu czynności w sprawie z jego wniosku z dnia 13 lutego 2004 r. czym naruszono art. 10 § 1 k.p.a. Strona zarzuciła również naruszenie art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. wskazując, że decyzja może też dotyczyć postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, o którym został zawiadomiony "zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu... w sprawie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych pana M. K.". Wnioskodawca podniósł, że Szef BOR, po wszczęciu postępowania z urzędu, miał obowiązek uzyskać zgodę strony na prowadzenie tego postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy o BOR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że M. K. wnioskiem z dnia 13 lutego 2004 r. wystąpił o przyznanie ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Szef BOR przed wydaniem rozstrzygnięcia, w oparciu o art. 61 § 4 k.p.a., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wymienionego. Organ wskazał, że w przepisach art. 76, 80, 81, 86 i 87 ustawy o BOR zawarto upoważnienie dla Szefa BOR do wydawania decyzji administracyjnych. Powołane przepisy wskazują wyraźnie sprawy, w których upoważniony organ działa na podstawie k.p.a. Są to przydział i nakaz opróżnienia lokalu mieszkalnego, przydział lokalu tymczasowego, przyznanie i zwrot równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości odległej nie więcej niż 100 km od miejsca pełnienia służby oraz zachowanie lub nabycie uprawnień do lokalu. Organ podał, że zgodnie z art. 83 ust. 2 powołanej ustawy, ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR, a osobą uprawnioną. Żaden z przepisów tej ustawy nie wskazuje, aby zawarcie umowy poprzedzało postępowanie administracyjne. W ocenie organu, w sytuacji gdy ustawodawca – tak jak w tym przypadku – przewidział dla tej czynności umowę, a więc czynność cywilnoprawną, wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowiłoby wadę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powodującą nieważność. Minister stwierdził, że w sprawie niniejszej brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, co spowodowało, że zaszła konieczność umorzenia postępowania przez organ I instancji, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Zarzuty odwołującego się, co do uzyskania zgody, byłyby zasadne, gdyby istniała materialnoprawna podstawa do prowadzenia postępowania administracyjnego. Organ nie podzielił zarzutów dotyczących przedmiotu rozstrzyganej sprawy. Wskazał, że w decyzji organu I instancji nie odwołano się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu z dnia [...] października 2011 r., na które strona wskazuje w odwołaniu, co oznacza, że decyzja Szefa BOR nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie objętym tym zawiadomieniem. Na zakończenie organ podkreślił, że rozstrzygana sprawa zarówno na wniosek jak i z urzędu nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, stąd organ uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji Szefa BOR o umorzeniu postępowania. M. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącego decyzje te nie są jednoznaczne i trudno określić, jakich spraw dotyczą. W tym zakresie skarżący podniósł zarzuty przedstawione już w odwołaniu. Podał, że skoro postępowanie dotyczy wniosku z dnia 13 lutego 2004 r., to w jaki sposób zakończyło się postępowanie wszczęte z urzędu przez Szefa BOR. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...], jak również decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.), prawo do lokalu realizuje się poprzez: 1) przydział lokalu; 2) wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Lokal mieszkalny przydziela Szef BOR w drodze decyzji administracyjnej (art. 84 ust. 1 wymienionej ustawy), zaś ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną (art. 83 ust. 2 tej ustawy). W sprawie jest bezsporne, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 lutego 2004 r. w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego (nr [...]). We wniosku tym skarżący zwrócił się o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Nie są trafne zatem zarzuty strony, co do braku jednoznaczności przedmiotu postępowania. Kwestia postępowania wszczętego przez Szefa BOR z urzędu z przedmiocie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego nie ma znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji. W związku z tym, że ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy zawieranej z Szefem BOR, o czym wyraźnie stanowi art. 83 ust. 2 ustawy o BOR, Minister Spraw Wewnętrznych prawidłowo stwierdził, że brak było podstawy prawnej do prowadzenia w tym przedmiocie postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej, a zatem władczego i jednostronnego aktu rozstrzygającego sprawę, co do istoty. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 12, str. 415). Dla dokonania wypłaty wymagane jest wyłącznie zawarcie umowy cywilnoprawnej. Trafnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie z wniosku o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego. Wobec braku możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego z wniosku z dnia 13 lutego 2004 r., zaszła bowiem podstawa do zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w wyroku.