II SA/Wa 399/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawa ze skargi K. S. na decyzję Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie dodatku za długoletnią służbę wojskową oddala skargę Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), zw. dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Dowódcy [...] P. Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] przyznającą K.S., zw. dalej "skarżącym", dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 9% kwoty należnego uposażenia zasadniczego, tj. 540 zł od dnia [...] września 2023 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący pełnił zawodową służbę wojskową w [...] P. Brygadzie Obrony Terytorialnej. Zgodnie z rozkazem personalnym Dowódcy Wojsk Obrony z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] został powołany do zawodowej służby wojskowej w korpusie podoficerów zawodowych. Kolejnym rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] skarżący został wyznaczony na stanowisko technik kompanii obejmując obowiązki od dnia [...] marca 2023 r. Nadto od dnia [...] maja 2008 r. do dnia [...] września 2009 r. skarżący pełnił służbę w Służbie Celnej. Organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 815 ustawy z dnia [...] marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 2305), przepis art. 137 ust. 2, w zakresie ciągłości służby, stosuje się odpowiednio do osób, które pełniły służbę w formacjach, o których mowa w tym przepisie, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy zostały powołane do zawodowej służby wojskowej. Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, funkcjonariusz Policji, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Straży Marszałkowskiej, Służby Celno-Skarbowej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego może być na własną prośbę przeniesiony do dalszego pełnienia służby w ramach zawodowej służby wojskowej jeżeli wykazuje predyspozycje do pełnienia służby. W takim przypadku przeniesienie odbywa się z zachowaniem ciągłości służby. Istotne jest jednak, ze katalog służb mundurowych w przywołanym przepisie ma charakter zamknięty. Zatem organ administracji nie jest uprawniony do dokonania rozszerzającej jego wykładni. Organ nie podzielił poglądu skarżącego, że skoro "(...) Służba Celno-Skarbowa powstała z przekształcenia Służby Celnej. Ustawodawca pomijając w katalogu służb mundurowych Służbę Celną postąpił prawidłowo gdyż zgodnie z obowiązującym stanem prawnym Służba Celna nie istniała (...)". Argumentacji przeciwnej dostarcza bowiem art. 138 ustawy o obronie Ojczyzny, który wprost wymienia (przy powołaniu do zawodowej służby wojskowej z zachowaniem stopnia w służbach mundurowych) funkcjonariuszy nieistniejącego od 1 lutego 2018 r. Biura Ochrony Rządu, które zostało zastąpione przez Służbę Ochrony Państwa. Ten przypadek potwierdza, że w sytuacji gdy racjonalny ustawodawca chciał przyznać uprawnienie funkcjonariuszom istniejącej formacji mundurowej i funkcjonariuszom jej poprzednika – nieistniejącej formacji mundurowej, to w przepisie wymienił by obie formacje. Skoro art. 815 ustawy o Obronie Ojczyzny w zakresie rozszerzenia dobrodziejstwa przepisów nowej ustawy na określone grupy żołnierzy, odsyła do przepisu art. 137 ust. 2 ustawy, a przepis art. 137 ust. 2 (w związku z art. 137 ust. 1 ustawy) nie wymienia funkcjonariuszy Służby Celnej, to nie ma podstaw, by na podstawie art. 815 w zw. z art. 137 ust. 2 i w zw. z art. 439 ust. 1 pkt 3, ust. 4, 6 i 7 ustawy o obronie Ojczyzny zaliczyć skarżącemu okres służby w Służbie Celnej do okresu uprawniającego do nabycia i mającego wpływ na wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową. Na powyższą decyzję skargę złożył K. S., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 815 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 439 ust. 1 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że do stażu służby wojskowej - od którego uzależniony jest wzrost dodatku do uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego w postaci dodatku za długoletnią służbę wojskową - nie zalicza się okresu służby w Służbie Celnej z uwagi na brak wskazania tej formacji w treści art. 137 ust. 1, pomimo iż ciągłość instytucjonalna między Służbą Celną i Służbą Celno-Skarbową oznacza dla funkcjonariuszy ciągłość ich służby w tych formacjach, a więc zaliczeniu do stażu służby wojskowej podlega, nie tylko okres służby w Służbie Celno-Skarbowej, ale i w Służbie Celnej, co w konsekwencji oznacza, iż wymienienie w katalogu nieistniejącej formacji Służby Celnej nie było konieczne; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a. wobec naruszenia zasady in dubio pro libertate nakazującą organowi, aby wszelkie wątpliwości interpretacyjne rozstrzygał na korzyść strony w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie uprawnienia, w tym przypadku dodatku do uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że ciągłość instytucjonalna między Służbą Celną i Służbą Celno-Skarbową oznacza dla funkcjonariuszy ciągłość służby w obu tych formacjach. Jakakolwiek inna wykładnia powołanego przepisu, w oderwaniu o jego ratio legis i innych przepisów prawa, jest niedopuszczalna i stanowi rażące naruszenie prawa. Powyższe przesądza o braku podstaw do nieuwzględnienia okresu pełnienia służby przez funkcjonariuszy Służby Celnej do stażu służby wojskowej, determinującego wysokość dodatku do uposażenia zasadniczego w postaci dodatku za długoletnią służbę wojskową. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie. W ślad za pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. skarżący wniósł o uwzględnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2024 r. sygn.. akt II SA/Wa 942/23 dotyczącego analogicznej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ wydając skarżoną decyzję poruszał się w granicach prawa. W ocenie tut. Sądu na tak postawione pytanie należało udzielić pozytywnej odpowiedzi. Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, funkcjonariusz Policji, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Straży Marszałkowskiej, Służby Celno-Skarbowej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego może być na własną prośbę przeniesiony do dalszego pełnienia służby w ramach zawodowej służby wojskowej, jeżeli wykazuje predyspozycje do pełnienia tej służby. W takich przypadkach przeniesienie odbywa się z zachowaniem ciągłości służby. Wśród służb wymienionych w art. 137 ust. 1 brak jest Służby Celnej, co wynika z faktu, że Służba Celna została zastąpiona przez Służbę Celno-Skarbową w dniu 1 marca 2017 r., a więc przed wejściem w życie ustawy o obronie Ojczyzny. Po tym dniu nie było zatem możliwości, by funkcjonariusze Służby Celnej mogli zostać przeniesieni do zawodowej służby wojskowej w trybie uregulowanym w art. 137 ww. ustawy, bowiem Służba ta już wówczas nie istniała. Ustawodawca nie mógł z tej przyczyny wymienić funkcjonariuszy Służby Celnej w art. 137 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny. Natomiast organy administracji zobowiązane są do działania w granicach i na podstawie prawa. Nie mogą wiec interpretować przepisów w sposób odbiegający od ich treści i doprowadzający do jej modyfikacji. W sytuacji więc gdy przepis prawa powszechnie obowiązującego zawiera zamknięty katalog podmiotów, w których służba podlega zaliczeniu do okresu obecnie pełnionej służby, rozszerzanie tego katalogu na podmioty inne, stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w wolę prawodawcy. Według Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, istnienie ciągłości instytucjonalnej pomiędzy podmiotami nie uzasadnia per se zasadności, czy wręcz konieczności dokonywania wykładni rozszerzającej. Ciągłość instytucjonalna pomiędzy podmiotami nie oznacza sama w sobie, że mamy do czynienia z tym samym podmiotem (różniącym się tylko nazwą). Przekształcenie Służby Celnej w Służbę Celno-Skarbową polegało nie tylko na zmianie nazwy. Obejmowało bowiem także znacznie szerszą problematykę o charakterze stricte instytucjonalnym – od określenia kręgu funkcjonariuszy pełniących służbę, zakresu ich obowiązków, aż po kompetencje samego organu. Należy mieć na uwadze, że ustawa z dnia 2 grudnia 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), połączyła trzy - dotąd niezależne instytucje, tj. Izbę Skarbową, Urząd Kontroli Skarbowej oraz Izbę Celną w Izbę Administracji Skarbowej. Efektem tego połączenia było zaistnienie całkiem nowej instytucji – odrębnej od instytucji z których powstała. Na marginesie dodania wymagało też to, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostawał zaakcentowany w skardze sposób rozumienia sformułowania "racjonalny ustawodawca". Niezależnie bowiem od tego, czy powyższy przymiot przypiszemy ustawodawcy, to nie zmienia to tego, że jeśli jego wola została wyrażona w danej normie wyraźnie – w sposób całkowicie czytelny i nie budzący wątpliwości, zbędnym staje się dokonywanie wykładni takiej normy przy użyciu innego rodzaju wykładni niż gramatyczna. Dopuszczenie innej interpretacji prowadzić mogłoby bowiem do wypaczenia woli prawodawcy. W tym zakresie Sąd przychyla się do argumentacji wyrażonej przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszący się do treści art. 137 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny. Otóż brzmienie tego przepisu (jakkolwiek nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie), w sposób wyraźny wskazuje, że gdy ustawodawca chce przyznać uprawnienie funkcjonariuszom istniejącej formacji mundurowej (Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu i funkcjonariuszom) oraz funkcjonariuszom jej poprzednika - nieistniejącej formacji mundurowej (Biura Ochrony Rządu), wymienia w przepisie obie te formacje. Argumenty powyższe nie dają jednak podstaw, dla wyjścia poza zakres przepisu art. 137 oraz 138 ustawy o obronie Ojczyzny i uwzględnieniu okresu służby w formacji, która nie została wymieniona w tych przepisach. Nie sposób też podzielić poglądu skarżącego, że "... zamieszczenie w art. 137 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny nazwy nieistniejącej już formacji Służba Celna nie było konieczne, ani niezbędne". Skoro art. 815 ustawy o obronie Ojczyzny, w zakresie rozszerzenia dobrodziejstwa przepisów nowej ustawy na określone grupy żołnierzy, odsyła do przepisu art. 137 ust. 2 ww. ustawy, a przepis art. 137 ust. 2 (w zw. z art. 137 ust. 1 tej ustawy) nie wymienia funkcjonariuszy Służby Celnej, to słusznie organ wywiódł, że nie ma podstaw, by na podstawie art. 815 w zw., z art. 137 ust. 2 i w zw. z art. 439 ust. 1 pkt 3, ust. 4, 6 i 7 cytowanej ustawy skarżącemu zaliczyć okres służby w Służbie Celnej do okresu uprawniającego do nabycia i mającego wpływ na wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania; tj. art. 7 k.p.a. wobec naruszenia zasady in dubio pro libertate, wskazać w pierwszej kolejności należy, że zasada ta jest statuowana w art. 7a § 1 k.p.a., jednak w tym przypadku nie znajduje ona zastosowania. Przesłanką zastosowania przywołanej zasady jest ustalenie, że przedmiotem decyzji administracyjnej jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. W analizowanej sprawie stan faktyczny nie uzasadnia zastosowania przepisu, ponieważ nie dotyczy ona nałożenia obowiązku ani pozbawienia lub ograniczenia uprawnienia, dotyczy natomiast przyznania stronie uprawnienia. Ponadto, przepisu tego - stosownie do treści art. 7a § 2 pkt 2 k.p.a. - nie stosuje się w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Odnosząc się również, do wniosku skarżącego odnośnie do uwzględniania treści wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2024 r. II SA/Wa 942/23 na uwagę zasługuje fakt, że w uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że zgadza się ze stanowiskiem organu co do tego, że "organ (...) nie ma kompetencji do rozszerzenia katalogu służb wymienionych w omawianym przepisie" (art. 137 ustawy o obronie Ojczyzny). "Jednak tego rodzaju rozszerzenie nie było wymagane dla zaliczenia skarżącemu okresu służby w Służbie Celnej do okresu zawodowej służby wojskowej, od której uzależniona jest wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową. Organ pominął bowiem, istotną z punktu widzenia prawidłowej wykładni art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o obronie Ojczyzny, treść art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zgodnie z którym funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. Z kolei w myśl art. 169 ust. 1 i 2 ww. ustawy, funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. Funkcjonariusz taki zachowuje ciągłość służby." Jak wynika z przytoczonych przez Sąd ww. przepisów, funkcjonariusze nowoutworzonej Służby Celno-Skarbowej, którzy uprzednio byli funkcjonariuszami Służby Celnej, zachowali ciągłość służby. W konsekwencji dotychczasowy okres służby w Służbie Celnej zalicza im się jako okres służby w Służbie Celno-Skarbowej. Natomiast w niniejszej sprawie odnośnie do skarżącego tak przepis art. 165 ust. 3, jak i art. 169 ust. 1 i 2 ww. ustawy nie mógł mieć zastosowania, gdyż skarżący na dzień wejścia w życie ustawy o KAS funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej nie był funkcjonariuszem celnym i tym samym nie stał się funkcjonariuszem pełniącymi służbę w jednostkach KAS. Jak również nigdy nie otrzymał propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Co więcej, z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że nigdy nie pełnił służby w Służbie Celno- Skarbowej. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz.935).