II SA/Wa 4/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Adam Lipiński, Protokolant ref. staż. Magdalena Frąckiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego M. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.), odmówił M. M. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Organ podkreślił, że przyznanie świadczenia możliwe jest, w sytuacji gdy spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki wynikające z treści art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zdaniem organu z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że w wieku 21 lat wnioskodawca stał się całkowicie niezdolny do pracy. Na przestrzeni 22 lat życia, zamiast 2 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udowodniono jedynie 5 miesięcy 15 dni okresów składkowych oraz 1 miesiąc i 25 dni okresów nieskładkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych.  Istotny przy wydawaniu decyzji był także fakt, że w okresach od [...] kwietnia 2014 r. do [...] stycznia 2015 r. oraz od [...] stycznia 2015 r. do [...] sierpnia 2015 r. nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Zdaniem Prezesa ZUS w niniejszej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia. W przerwach w ubezpieczeniu nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2017 r. dopiero od dnia [...] stycznia 2016 r. Nie istniały zatem do tego dnia przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Skarżący nie wykazał również innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miał wpływu. Organ stwierdził, że skoro skarżący otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych z Powiatowego Urzędu Pracy w S., to nie można uznać, że zachodzi przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez uznanie braku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: ‒ art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez rozstrzygniecie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, ‒ art. 107 k.p.a. poprzez brak odpowiedniego uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętej decyzji. Skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit a i c zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wskazał, że spełnia warunki określone w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS: jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do pracy, był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy, jak również nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Całkowita niezdolność do pracy powstała u skarżącego w dniu [...] stycznia 2016 r., kiedy to miał miejsce wypadek drogowy. Nadmienił, że w okresie przebywania bez pracy (od [...] kwietnia 2014 r. do [...] stycznia 2015 r. oraz od [...] stycznia 2015 r. do [...] sierpnia 2015 r.) aktywnie poszukiwał pracy. Był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy. Dopiero szkolenia, na które Urząd Pracy skierował skarżącego, pozwoliły znaleźć pracę w firmie [...] Sp. z o.o. Jednak w wyniku wypadku umowa o pracę nie została przedłużona i z dniem [...] kwietnia 2016 r. uległa rozwiązaniu. Zdaniem skarżącego Prezes ZUS pominął fakt, iż okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku strony. W dniu w którym powstała całkowita niezdolność do pracy, skarżący skończył 22 lata (urodził się [...] grudnia 1994 r.). Osoby młode (do 25 roku życia) mają problemy z przystosowaniem się do rynku pracy i stanowią znaczny odsetek osób bezrobotnych. Stopa bezrobocia osób do 25 roku życia w 2015 r. w powicie [...] wynosiła 23,1%. Zdaniem skarżącego należy wziąć pod rozwagę fakt, iż zasiłek dla bezrobotnych został przyznany skarżącemu na okres od [...] września 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. w wysokości 664,90 zł oraz od [...] grudnia 2017 r. do [...] marca 2018 r. w wysokości 522,10 zł miesięcznie. Organ nie uwzględnił całokształtu sytuacji życiowej, zdrowotnej i materialnej skarżącego. Faktu ciężkich schorzeń, na które cierpi skarżący, potrzeby stałego przyjmowania leków oraz konieczności sprawowania nad nim opieki. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżónej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty i pozostawia przyznanie takich uprawnień uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Z cytowanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o świadczenie, 3) brak niezbędnych środków utrzymania. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się zgodnie z treścią art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Obowiązkiem organu było rozważenie przyczyn niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku dwóch lat okresów składkowych i nieskładkowych (art. 58 ust. 1 pkt 2 o emeryturach i rentach z FUS). Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że skarżący posiadał stosunkowo krótki do wieku, udowodniony łączny okres składkowy i nieskładkowy. Podkreślenia jednak wymaga, że omawiany przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego i wobec tego, okoliczność ta nie ma przesądzającego charakteru w sprawie. Kwestią zasadniczą są powody niespełnienia przez stronę wymagań uprawniających do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie oraz ocena, czy nie nastąpiło to wskutek szczególnych okoliczności. Jak wynika z akt sprawy M. M. w dniu [...] stycznia 2016 r., mając 22 lata, uległ wypadkowi drogowemu. Doznał wtedy urazu wielonarządowego, stłuczenia i obrzęku mózgu, krwiaka podtwardówkowego, stłuczenia płuc, złamania żeber lewych i lewej łopatki. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Kwestią kluczową jest jednak to, że w momencie kiedy zdarzył się wskazany wypadek samochodowy, skarżący pozostawał w zatrudnieniu w firmie [...] Sp. z o.o. (od dnia [...] października 2015 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r.). Skarżący na przestrzeni 22 lat życia miał udokumentowane 5 miesięcy 15 dni okresów składkowych i 1 miesiąc i 25 dni okresów nieskładkowych. Wskazać należy, że w chwili zaistniałego zdarzenia, skarżący był zdrowym, młodym mężczyzną. Można przyjąć, że gdyby nie wypadek drogowy skarżący zapewne wypracowałby odpowiednie składki na potrzeby uzyskania renty lub emerytury w przyszłości, wszak był na początku swej drogi zawodowej. Skoro nagłe zdarzenie, skutkujące całkowitą niezdolnością do pracy nastąpiło w trakcie zatrudnienia, to organ miał obowiązek rozważenia, czy zdarzenie to nie powinno być traktowane jako szczególna okoliczność, wskutek której skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Wskazać należy, iż organ pominął również całkowicie kwestię skali panującego bezrobocia na terenie, na którym zamieszkiwał skarżący. Nie wziął pod rozwagę faktu, iż największy procent bezrobocia odnotowywany jest wśród osób młodych, kończących edukację. Organ nie uwzględnił również okoliczności, że w okresach pozostawania bez zatrudnienia skarżący aktywnie poszukiwał pracy. Był nie tylko zarejestrowany w Urzędzie Pracy, ale również uczestniczył w kursach (spawania), po ukończeniu których znalazł zatrudnienie. Kwestie związane z możliwością pozostawania w zatrudnieniu powinny być brane pod uwagę przy ocenie całokształtu przyczyn nieopłacenia składek na ubezpieczenie społeczne. Według utrwalonego orzecznictwa ocenę przyczyn nieopłacania składek może zmienić np. fakt poszukiwania pracy, choćby działanie takie skończyło się dla ubezpieczonego niepowodzeniem (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 332/07). Należy podkreślić, iż skarżący wykazał się zaangażowaniem w poszukiwaniu pracy. W trakcie rejestracji w Urzędzie Pracy skarżący uczestniczył w kursach doszkalających, co pozwoliło mu na znalezienie zatrudnienia. Całokształt wskazanych okoliczności powoduje, że można usprawiedliwić szczególnymi okolicznościami, wykazany w zaskarżonej decyzji okres pozostawania bez zatrudnienia. Należy zgodzić się ze skarżącym, że zarówno okoliczność wypadku drogowego, w którym poszkodowany został młody, zdrowy człowiek, jak i przyczyny wykluczające możliwość wcześniejszego podjęcia przez niego pracy na podstawie umowy o pracę oraz fakt wystąpienia wypadku w trakcie zatrudnienia w firmie [...] Sp. z o.o. stanowią szczególne okoliczności, w rozumieniu art. 83 cyt. ustawy. Zwrócić należy uwagę, iż Prezes ZUS w żaden sposób nie odniósł się do faktu, iż wypadek skarżącego miał miejsce w okresie ubezpieczenia. Gdyby nie nagłe zdarzenie skutkujące uznaniem za osobę całkowicie niezdolną do pracy, skarżący mógłby dalej kontynuować zatrudnienie i mógłby wypracować okres składkowy uprawniający do świadczenia z ubezpieczenia społecznego w trybie ustawowym. Organ dokonał również błędnej oceny kwestii posiadania przez stronę niezbędnych środków utrzymania. Jak wynika z akt sprawy, zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem okresowym przyznanym stronie do dnia [...] marca 2018 r. Dodatkowo odnotowania wymaga, również iż w okresie od [...] grudnia 2017 r. do [...] marca 2018 r. wypłacany był w wysokości 522,10 zł, a zatem w kwocie znacznie niższej niż minimalne świadczenie rentowe. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy