II SA/Wa 4/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oraz odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego uchyla zaskarżone postanowienie Wnioskiem z [...] marca 2023 r. K. J. (dalej: "skarżący") wystąpił, za pośrednictwem elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (dalej: "ePUAP"), do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (dalej: "KWP", "organ pierwszej instancji") o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w K. (dalej: "KPP") z [...] marca 2023 r. nr [...] odmawiającego wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia KPP z [...] grudnia 2021 r. nr [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] KWP odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia KPP z [...] marca 2023 r. nr [...] z uwagi na brak przesłanek określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."). Powyższe postanowienie przesłano skarżącemu drogą ePUAP w dniu 11 kwietnia 2023 r., przy czym skarżący go nie odebrał - vide Urzędowe Poświadczenie Doręczenia - karta nr 18 akt administracyjnych sprawy, przedłożonych Sądowi przez Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ drugiej instancji") przy piśmie z [...] lipca 2024 r. W piśmie z [...] października 2023 r. skarżący zawarł zażalenie na ww. postanowienie KWP oraz wniosek o stwierdzenie nieważności tego aktu administracyjnego - "zaskarżam i wnoszę o stwierdzenie nieważności (...)". KGP postanowieniem z [...] listopada 2023 r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 61a § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu pisma skarżącego z 17 października 2023 r. w przedmiocie: a) zażalenia na postanowienie KWP nr [...]; b) "wniosku o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego" - ww. postanowienia, postanowił: a) uchylić zaskarżone postanowienie w całości oraz umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji; b) odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia KGP podał, że treść kierowanych przez skarżącego pism wskazuje wyłącznie na chęć prowadzenia przez niego polemiki, a nie dotyczy określonego interesu prawnego. Pisma te mają charakter pozoru działań opartych na prawie. Dlatego organ drugiej instancji "nie znajduje podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie pisania i odpisywania przez ponad 10 lat korespondencji, która nie jest oparta na interesie prawnym i nic nie wnosi poza chęcią strony zadręczania organów administracji wszystkich szczebli. Wniosek o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie należy traktować jako element świadomego komplikowania sprawy (...), mający wywołać efekt zastraszenia organu orzekającego". Opisane wyżej postanowienie KGP skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z wymaganiami k.p.a. dla tej instancji. Zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., podkreślając, iż zaskarżone postanowienie nie posiada uzasadnienia faktycznego ani prawnego. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności organ drugiej instancji stwierdził, że nie sposób uznać, aby postanowienie KPP z [...] marca 2023 r. nr [...] zostało wadliwie zredagowane, tj. nie zawiera uzasadnienia, a tylko takie naruszenie mogłoby uzasadniać żądanie stwierdzenia nieważności. Za wyeliminowaniem z obrotu prawnego ww. rozstrzygnięcia KPP nie stoją argumenty ani prawne ani logiczne. Dlatego organ pierwszej instancji słusznie przyjął, iż postanowienie KPP nie narusza rażąco przepisów prawa. Również KGP nie dopatrzył się wad własnego rozstrzygnięcia z [...] listopada 2023 r. nr [...], wskazując na spełnienie przez nie wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. To, że skarżący jest niezadowolony z tego postanowienia nie świadczy o braku jego legalności. KGP zaakcentował, iż niniejsza sprawa stanowi kolejną odsłonę walki skarżącego z organami Policji. Organ drugiej instancji uznał też za słuszne zastosowanie dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a., a to wobec absurdalności wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia KWP z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] KWP o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia KPP z [...] marca 2023 r. nr [...]. Organ bowiem odmawia wszczęcia postępowania, jeśli nie może się ono rozpocząć z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, zaś kwestie, które skarżący porusza w każdym, kolejnym wystąpieniu, były wielokrotnie poddawane kontroli instancyjnej oraz sądowej. Nie zachodzi więc uzasadniona podstawa do zajmowania się sprawą po raz wtóry. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Natomiast art. 120 p.p.s.a. wskazuje, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając zażalenie skarżącego na postanowienie KWP z [...] kwietnia 2023 r. nr [...], KGP uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. Organowi drugiej instancji umknął jednak fakt, iż skarżący nie odebrał przesłanego mu [...] kwietnia 2023 r. drogą ePUAP ww. rozstrzygnięcia, co oznacza - w myśl art. 394 k.p.a. w związku z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia [...] listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1045) - uznanie go za doręczony w dniu [...] kwietnia 2023 r. (vide Urzędowe Poświadczenie Doręczenia - karta nr [...] i pismo przewodnie KWP z [...] kwietnia 2023 r. - karta nr 19 akt administracyjnych sprawy załączonych do pisma KGP z [...] lipca 2024 r.). Skoro pismo zawierające zażalenie na to postanowienie skarżący nadał 17 października 2023 r., to znaczy, że niewątpliwie uchybił siedmiodniowemu terminowi do jego wniesienia, który bezskutecznie upłynął mu[...]maja 2023 r. - vide art. 141 § 2 w związku z art. 57 § 4 k.p.a. oraz art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia [...] stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1920). W konsekwencji organ drugiej instancji nieprawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zamiast art. 144 w związku z art. 134 k.p.a., wedle których organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia KGP powołał także art. 61a § 1 k.p.a., a to w odniesieniu do (zamieszczonego oprócz zażalenia w ww. piśmie skarżącego z [...] października 2023 r.) wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2023 r. nr [...]. Jak już wyżej wskazano, termin do zaskarżenia ww. rozstrzygnięcia bezskutecznie upłynął [...] maja 2023 r., zatem postanowienie to stało się ostateczne i prawomocne. Zgodnie z przepisami art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Przytoczona regulacja przewiduje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane, ale w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż chodzi tu o sytuacje oczywiste, gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17 i z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2205/17 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako "inne uzasadnione przyczyny" wskazuje się przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj. wniesienie żądania: ( przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; ( w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; ( w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; ( w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; ( po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne) - vide Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie ustalone zaistnienie negatywnych przyczyn załatwienia wniosku na podstawie jego wstępnej analizy, co stwarza obowiązek odmowy wszczęcia postępowania (vide wyrok NSA z 19 września 2023 r., sygn. akt III FSK 2738/21 i przywołany w nim wyrok NSA z 10 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 656/21). Podsumowując powyższe rozważania, zaakcentować trzeba, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w tym postępowania nadzwyczajnego - nieważnościowego, jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Jak podniósł NSA w wyroku z 30 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2260/22, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. W kontrolowanej sprawie organ drugiej instancji w oparciu o ww. przepis odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, kwalifikując wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia KWP jako "element świadomego komplikowania sprawy przez wnoszącego, mającego wywołać efekt zastraszenia organu orzekającego". Nie sposób uznać takiej wypowiedzi KGP za wstępną analizę wniosku skarżącego pod względem wystąpienia przesłanek formalnoprawnych warunkujących dopuszczalność tego wniosku. Wprawdzie Sądowi z urzędu wiadomo, iż skarżący swoimi działaniami generuje wiele spraw administracyjnych (a w konsekwencji też sądowoadministracyjnych), jednak sama ta okoliczność nie stanowi przeszkody przedmiotowej wszczęcia postępowania. Z kolei brak przeszkód formalnych implikuje konieczność rozpoznania ww. wniosku skarżącego w świetle przesłanek z art. 156 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. (vide prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 885/23). Z wyłożonych przyczyn KGP dopuścił się naruszenia przepisów powołanych w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia, tj. art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 61a § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając żądania skarżącego, zawarte w piśmie z [...] października 2023 r., organ drugiej instancji uwzględni zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.