II SA/Wa 400/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska, Sędziowie WSA Joanna Kube, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) powiększoną o kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote 80/100) należnego podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T. K. z dnia [...] maja 2007 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), odmówił wnioskodawcy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku, w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes ZUS wyjaśnił ponadto, że za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ww. ustawy, uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Organ wskazał, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2006 r. T. K. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy, począwszy od [...] grudnia 1992 r. Następnie, w dodatkowo przeprowadzonym postępowaniu orzeczniczym, komisja lekarska ZUS, orzeczeniami wydanymi w dniu [...] października 2007 r., uznała wnioskodawcę za osobę całkowicie niezdolną do pracy od [...] listopada 1996 r. do [...] października 2012 r., jednocześnie orzeczono, że w okresie od [...] sierpnia 1997 r. do [...] października 2012 r. wnioskodawca jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Prezes ZUS podkreślił, że na przestrzeni 28 lat życia, w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy, wnioskodawca udokumentował łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 1 rok, 9 miesięcy i 19 dni, podczas gdy zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, w odniesieniu do ubezpieczonych, u których niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 25 do 30 lat, ustawa o emeryturach i rentach wymaga udowodnienia 4 lat okresów składkowych i nieskładkowych. Zdaniem Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do renty w trybie zwykłym. Dodatkowo organ podkreślił, że wykazany przez wnioskodawcę miesięczny dochód, jaki przypada na jednego członka rodziny, w wysokości [...] zł, przekracza wysokość najniższego świadczenia emerytalnego, tym samym nie pozwala na uznanie, że wnioskodawca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania, co także wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, T. K. wskazał, że decyzja Prezesa ZUS została wydana w oderwaniu od przedstawionych przez wnioskodawcę argumentów, a ZUS podejmował działania zmierzające do zablokowania wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Podniósł, że powołanie się przez ZUS na treść art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach, stanowi nadużycie prawa, bowiem merytoryczną podstawą rozstrzygnięcia może stanowić jedynie art. 83 ww. ustawy, a wiązanie go z art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach, jest całkowitym nadużyciem i dowolnością. Ponadto w zaskarżonej decyzji całkowicie pominięto stanowisko wnioskodawcy i przytoczone przez niego orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie tego, jak należy rozumieć pojęcie "niezbędnych środków utrzymania". Kolejnym zarzutem skierowanym wobec organu była dowolność w ustaleniach, poprzez przyjęcie, że ojciec wnioskodawcy prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe, co prowadzi do wniosku, że dochód na jednego członka rodziny, według ZUS, wynosi [...] zł, gdy tymczasem ojciec wnioskodawcy - osoba nadużywająca alkoholu, nie wspiera rodziny finansowo i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Wnioskodawca utrzymuje się wyłącznie z matką, która wyprowadziła się od ojca alkoholika do siostry, a sam wnioskodawca od wielu tygodni przebywa w szpitalu, mając nadzieję, że po jego powrocie ze szpitala matka wróci do domu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, przytaczając wcześniejszą argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. K. wyraził swoje niezadowolenie z decyzji Prezesa ZUS, zarzucając, iż została ona wydana wbrew treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, bez wyczerpującego poparcia argumentami, bez ustosunkowania się do argumentów podniesionych przez skarżącego. Ponadto, zdaniem skarżącego, wydając decyzję "dopuszczono się uzasadnienia treści decyzji przez instrumentalną wykładnię orzeczeń sądów wbrew faktom występującym w niniejszej sprawie". Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła także dowolność w ustaleniach, mającą charakter poważnego naruszenia przepisów prawa, a co z tym związane, naruszenie podstawowych interesów strony. Skarżący podniósł, że organ w toku postępowania dopuszczał się przewlekłości i blokował wydanie decyzji w sprawie. Podkreślił, że wbrew stanowisku organu, spełnia on wszystkie warunki określone przepisem art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, umożliwiające mu przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Zaznaczył, iż od [...] października 2007 r. stale przebywa w szpitalu z powodu choroby, która objawiła się u niego nagle, przerywając jego zatrudnienie. Odnosząc się do zarzutu zbyt krótkiego czasu ubezpieczenia, wskazał na długość okresu kiedy podlegał ubezpieczeniu – 1 rok, 9 miesięcy i 19 dni, zaznaczając, że gdyby nie choroba, nadal byłby troskliwym ojcem i mężem, dbającym o byt rodziny. Ponadto zarzucił organowi, sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym, uznanie go za osobę nieposiadającą wystarczających, zamiast nieposiadającą niezbędnych środków utrzymania. Wskazana przez organ kwota [...] zł miesięcznie, stanowiąca średni dochód skarżącego i jego matki, z którą prowadził wspólne gospodarstwo domowe, nie zapewnia mu minimum egzystencji i nie jest on w stanie za taką kwotę przeżyć. Argumentując powyższe, wskazał na wzrost kosztów medycznych i "okołomedycznych" związanych z jego chorobą. Dodatkowo zaznaczył, że jego matka, jeszcze przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie, została przewieziona do szpitala, w którym nadal przebywa, a stan jej zdrowia jest na tyle zły, że nie pozwoli jej po wyjściu ze szpitala wrócić do domu, zamieszka więc z siostrą, która będzie w stanie się nią zaopiekować. Dla skarżącego sytuacja ta oznaczać będzie utratę stałej pomocy finansowej otrzymywanej od matki, co spowoduje spadek jego dochodu. Uzyskanie świadczenia w drodze wyjątku pozwoliłoby mu uniknąć przytułku dla przewlekle chorych i dało szansę przeżyć przy pomocy wolontariuszy w domu. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, prezentując argumenty przedstawione w wydanych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Ustalenie ich istnienia musi jednak nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 124 ww. ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 par. 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 par. 3 kpa. W rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę materiału dowodowego. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na braku szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie oraz na niespełnieniu przez skarżącego przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż Prezes ZUS w uzasadnieniach obu decyzji przytoczył okoliczności, które nie mają bezpośredniego związku z przesłankami orzekania w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał mianowicie, że skarżący na przestrzeni 28 lat życia, w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych ustawą 4 lat, udokumentował łączny okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 1 rok, 9 miesięcy i 19 dni. Tymczasem omawiany przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie uzależnia wprost przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego, wobec czego okoliczność ta nie ma przesądzającego charakteru w sprawie. Zasadniczą kwestią są natomiast powody niespełnienia przez skarżącego wymagań uprawniających do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie oraz ocena, czy nie nastąpiło to wskutek szczególnych okoliczności. Oceniając okoliczności niniejszej sprawy należy mieć na względzie fakt, że skarżący został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy od dnia [...] listopada 1996 r. oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji od [...] sierpnia 1997 r. (orzeczenia komisji lekarskiej ZUS z [...] października 2007 r.), mając zaledwie 28 lat, a koniec jego okresu ubezpieczenia przypada na dzień [...] października 1996 r. Przy czym od [...] października 1996 r. nie miał możliwości podjęcia pracy z powodu postępującej choroby. Można zatem przypuszczać, że gdyby nie choroba, okres ubezpieczeniowy byłby dłuższy i prawdopodobnie pozwoliłby na wypracowanie w przyszłości świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie. Należało zatem rozważyć, czy choroba – [...], nie powinna być traktowana jako szczególna okoliczność, wskutek której skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Zwłaszcza, że choroba ta była zdarzeniem nagłym i nastąpiła wskutek okoliczności, na które skarżący nie miał wpływu. Tym samym, w określonych okolicznościach chorobę można uznać za zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków. Za nietrafne należy uznać również uznanie przez Prezesa ZUS, iż skarżący posiada niezbędne środki utrzymania, bowiem dochód na członka rodziny wynosi [...] zł brutto miesięcznie i przekracza kwotę brutto najniższych świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane przez skarżącego środki utrzymania ocenić na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, która od 01 marca 2006 r. wynosi 597,46 zł. Do kwoty tej należy jednak doliczyć przysługującą osobie całkowicie niezdolnej do samodzielnej egzystencji kwotę dodatku pielęgnacyjnego, wynoszącą 153 zł, co daje łącznie kwotę [...] zł brutto. Tak więc, zdaniem Sądu nie można kategorycznie stwierdzić, iż wobec skarżącego, którego dochód wynosi [...] zł brutto nie zachodzi przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Uzasadnienie organu w tej kwestii nosi znamiona daleko idącej dowolności i oderwania od całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezes ZUS powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań, a także ponownie ocenić sytuację materialną skarżącego pod kątem przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze późn. zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy. Na podstawie art. 250 ww. ustawy w zw. z par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i w zw. z par. 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 240 zł powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.