II SA/Wa 400/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku służbowego i zachowania prawa do dodatku dla personelu latającego - oddala skargę - Minister Spraw Wewnętrznych, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. S. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia zaszeregowania od dnia [...] października 2014 r. stanowiska [...] oraz przyznania dodatku służbowego na czas nieokreślony w wysokości 16,36% podstawy naliczenia tego dodatku na zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku oraz zachowaniu do dnia [...] marca 2015 r. prawa do dodatku dla personelu latającego z mnożnikiem 0,40 kwoty bazowej, w dniu [...] lutego 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że organ pierwszej instancji w rozkazie personalnym przyznał powyżej określone wysokości świadczeń w związku z wejściem w życie z dniem 1 października 2014 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 września 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1233). We wniesionym odwołaniu funkcjonariusz podniósł, że organ pierwszej instancji w sposób wybiórczy potraktował przepisy zmieniające rozporządzenie. Jego zdaniem nie wzięto pod uwagę, że miał on prawo do zachowania stopnia etatowego określonego dla zajmowanego stanowiska służbowego, a organ bezprawnie zaszeregował jego stanowisko służbowe do stopnia etatowego niższego, co spowodowało błędną podstawę naliczenia dodatku służbowego na zajmowanym stanowisku. Funkcjonariusz podniósł również, że przyznano mu dodatek dla personelu latającego na czas określony, zamiast na czas nieokreślony. Podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego organu pierwszej instancji stanowił art. 104, art. 108 i art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402), § 2 ust. 1 – 3 i 6, § 5, § 7 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 oraz ust. 3a – 3d i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 z późn. zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 września 2014 r. zmieniającego z dniem 1 października 2014 r. rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1233). Zarówno rozporządzenie z 2008 r., jak i rozporządzenie zmieniające z 2014 r. mają swoją podstawę prawną w art. 105 i art. 108 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, które stanowią delegację ustawową do określenia w drodze rozporządzenia określonych w niej zagadnień związanych z wysokością uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy, jak również należnych im dodatków służbowych związanych z zajmowanym stanowiskiem, właściwościami, kwalifikacjami i miejscem pełnienia służby. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonując zmiany rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. rozporządzeniem z dnia 10 września 2014 r. wprowadził nim zmiany m. in. w zakresie zaszeregowania niektórych stanowisk do nowych grup uposażenia zasadniczego i stopni etatowych, albo zmianę zaszeregowania niektórych stanowisk do nowych stopni etatowych. Rozporządzeniem zmieniającym ograniczono liczbę dodatków służbowych do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Straży Granicznej z jednoczesną zmianą ich nazw oraz zasad ustalania ich wysokości i wypłaty. Przepisami rozporządzenia zmieniającego wprowadzono dodatek lotniczy w miejsce dotychczasowego dodatku dla personelu latającego, dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych oraz dodatku instruktorskiego. W tej sytuacji, aby zmiany mogły być zastosowane w praktyce, koniecznym było wydanie stosownych rozkazów personalnych, co stanowiło konsekwencję związaną ze zmianą przepisów, a nie zmianą przez przełożonego warunków służby danego funkcjonariusza. Zgodnie z § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego, funkcjonariuszowi, który w dniu jego wejścia w życie otrzymywał na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów dodatek funkcyjny przyznany na czas pełnienia służby na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym albo dodatek na czas nieokreślony – przyznaje się odpowiednio dodatek funkcyjny na czas pełnienia służby na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym albo dodatek służbowy na czas nieokreślony, w miesięcznej wysokości nie mniejszej niż wynikająca z przyznanej funkcjonariuszowi przed tym dniem kategorii dodatku funkcyjnego, albo dodatku służbowego. Wobec powyższego, twierdzenie funkcjonariusza, że wyliczenie podstawy naliczenia dodatku służbowego powinno nastąpić od stopnia [...] nie znajduje uzasadnienia. Przyznanie funkcjonariuszowi na czas określony prawa do dodatku dla personelu latającego do dnia [...] marca 2015 r. nastąpiło na podstawie § 3 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego, zgodnie z którym, funkcjonariusz, który otrzymywał na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów dodatek dla personelu latającego lub dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych albo dodatek instruktorski zachowuje prawo do tych dodatków do czasu przyznania mu dodatku lotniczego nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia. W świetle powyżej przytoczonego przepisu wynika, że otrzymywany przez funkcjonariusza dodatek dla personelu latającego mógł zostać zachowany w niezmienionej wysokości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, że rozkaz personalny organu pierwszej instancji wydany został zgodnie z obowiązującymi przepisami i znajduje pełne uzasadnienie w ustalonym stanie faktycznym sprawy. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skargę na decyzję nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2015 r. zarzucając, że została wydana z naruszeniem prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący w uzasadnieniu skargi przytoczył treść § 2 ust. 3 rozporządzenia, wcześniej określanego jako zmieniające i stwierdził, że został celowo pozbawiony prawa do zachowania stopnia etatowego, co miało wpływ na zaniżenie wysokości przyznanego mu wcześniej dodatku służbowego. Minister Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Skarga w świetle powyżej przytoczonych przepisów jest niezasadna i podlega oddaleniu z przyczyn poniżej podanych: W art. 105 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402) została zawarta delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia: 1. grupy uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy, kategorie uposażenia zasadniczego w poszczególnych grupach tego uposażenia oraz odpowiadające im wysokości uposażenia zasadniczego ustalone z zastosowaniem mnożników kwoty bazowej; 2. zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup uposażenia zasadniczego oraz stopni etatowych. Rozporządzenie powinno uwzględniać zróżnicowanie uposażenia zasadniczego w poszczególnych grupach tego uposażenia, a także charakter i rodzaje stanowisk służbowych w poszczególnych jednostkach organizacyjnych Straży Granicznej. Natomiast art. 108 ust. powołanej ustawy stanowi, że funkcjonariusze otrzymują następujące dodatki do uposażenia: 1. dodatek za wysługę lat w wysokości uzależnionej od okresów służby, o których mowa w art. 106; 2. dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia Straży Granicznej; 3. dodatek funkcyjny na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym; 4. dodatek służbowy na stanowiskach innych niż wymienione w pkt 3; 5. dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w wysokości miesięcznej (ust. 2). Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, warunki otrzymywania dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1, oraz ich wysokość, uwzględniając okoliczności uzasadniające ich przyznanie oraz okresowe podwyższenie lub obniżenie, jak również rodzaje i wysokość dodatków przysługujących funkcjonariuszowi ze względu na szczególne właściwości, kwalifikacje, warunki albo miejsce pełnienia służby (ust. 3). Zgodnie z art. 110 ustawy o Straży Granicznej, zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana uposażenia nastąpiła w ciągu miesiąca, uposażenie na czas do końca miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy dzień, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. W rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 z późn. zm.), organ wykonując delegacje ustawową, określił w jego § 1: 1. grupy uposażenia zasadniczego, kategorie uposażenia zasadniczego w poszczególnych grupach tego uposażenia oraz odpowiadające im wysokości uposażenia zasadniczego ustalone z zastosowaniem mnożników kwoty bazowej, 2. zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup uposażenia zasadniczego oraz stopni etatowych, 3. warunki otrzymywania dodatków do uposażenia oraz ich wysokość. Powyżej określone rozporządzenie zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 września 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1233). Rozporządzenie weszło w życie z dniem 1 października 2014 r. Podkreślić należy, że w powyżej określonym rozporządzeniu wielu przepisom nadano nowe brzmienie, jak również dokonano ograniczenia liczby dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, jednocześnie zmieniono nazwy niektórych z nich i zasady ich przyznawania oraz ustalania ich wysokości. W związku ze zmianą przepisów Komendant Główny Straży Granicznej zobowiązany był do wydania rozkazów personalnych, które uwzględniałyby dokonaną zmianę dotychczas obowiązujących przepisów. Zdaniem Sądu, organ I instancji w rozkazie personalnym określił skarżącemu wszystkie elementy uposażenia i należnych dodatków do niego na podstawie przepisów zmienionego rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r., a Sąd nie podziela stwierdzenia skarżącego zawartego w skardze, że organy "całkowicie zignorowały przepisy wspomnianego rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia i dodatków funkcjonariuszy SG w zakresie prawa do zachowania stopnia etatowego". Skarżący stawiając ten zarzut odwołał się do § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego, zgodnie z którym, funkcjonariusz pełniący służbę w dniu wejścia w życie rozporządzenia na stanowisku zaszeregowanym do określonego stopnia etatowego zachowuje prawo do stopnia etatowego określonego dla danego stanowiska na podstawie dotychczasowych przepisów nie dłużej jednak niż do dnia mianowania na pierwszy stopień służbowy w korpusie lub do końca okresu wymaganego do przesłużenia w stopniu, na który funkcjonariusz został mianowany przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Zdaniem skarżącego został on celowo pozbawiony prawa do zachowania stopnia etatowego posiadanego przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego, co miało negatywne dla niego konsekwencje w postaci zaniżonej wysokości przyznania mu dodatku służbowego. W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że przy ustalaniu dodatku służbowego w formie przewidzianej w rozporządzeniu zmieniającym, jak również w podstawie jego naliczenia, zaistniała konieczność wzięcia pod uwagę należnej funkcjonariuszowi grupy uposażenia zgodnie z zajmowanym przez skarżącego stanowiskiem służbowym. Skarżący zarzucając organowi, że naruszył § 2 ust. 3 przedmiotowego rozporządzenia, całkowicie pominął regulację zawartą w jego § 2 ust. 4 pkt 1, że funkcjonariuszowi, który w dniu wejścia w życie rozporządzenia otrzymał na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów dodatek funkcyjny przyznany na czas pełnienia służby na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym albo dodatek służbowy przyznany na czas nieokreślony przyznaje się odpowiednio dodatek funkcyjny na czas pełnienia służby na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym albo dodatek służbowy na czas nieokreślony, w miesięcznej wysokości nie mniejszej niż wynikający z przyznanej funkcjonariuszowi przed tym dniem kategorii dodatku funkcyjnego, albo dodatku służbowego. Zgonie bowiem z § 3 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego, funkcjonariusz, który w dniu wejścia w życie rozporządzenia otrzymywał na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów dodatek dla personelu latającego lub dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych albo dodatek instruktorski zachowuje prawo do tych dodatków do czasu przyznania mu dodatku lotniczego nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Podkreślić należy, że rozporządzenie zmieniające wprowadziło dodatek lotniczy w miejsce dodatku dla personelu latającego, dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych oraz dodatku instruktorskiego. Posiadany przez skarżącego dodatek dla personelu latającego mógł zostać zachowany w niezmiennej wysokości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, tzn. do dnia [...] marca 2015 r., co wynika wprost z § 3 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego. Z powyższych względów, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a podniesione w skardze zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, gdyż nie znajdują one potwierdzenia w przepisach obowiązujących w dacie jej wydania. Jednocześnie podkreślić należy, że aktem wykonawczym organ administracji publicznej może dokonać zmiany przepisów dotychczas obowiązujących i nie będzie to oznaczało, że strona zostaje pozbawiona jakiś praw, których de facto nie nabyła. O nabyciu praw decydują ustawy, a nie akty wykonawcze, tym bardziej w sytuacji gdy akty te przewidują pewną ochronę czasową w związku z posiadanymi wcześniej uprawnieniami wynikającymi z wcześniej obowiązujących przepisów. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.