II SA/Wa 4017/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi W.T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję. W. T. w piśmie z 31 lipca 2017 r. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "MSWiA" lub "Minister") o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (dalej "ustawa zaopatrzeniowa") zastosowania wobec niego art. 15c tej ustawy. W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił przebieg swojej służby. Podkreślił, że obowiązki wypełniał zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi. Podniósł też, że służył wyłącznie własnej Ojczyźnie, nikogo nie prześladował, nie był karany sądownie, administracyjnie lub dyscyplinarnie oraz nie dopuścił się jakiegokolwiek sprzeniewierzenia swoim powinnościom, jako żołnierz Wojsk Ochrony Pogranicza, a następnie, jako funkcjonariusz Straży Granicznej. Wymienił przyznane wyróżnienia i wskazał, że w trakcie służby po 12 września 1989 r. był wielokrotnie nagradzany, w tym między innymi Brązowym Krzyżem Zasługi. Zwrócił uwagę, że dzięki jego postawie została rozbita grupa funkcjonariuszy Straży Granicznej, która w nielegalny sposób przemycała przez lotnisko [...] obywateli [...]. W. T. zaznaczył również, że w trakcie służby realizował zadania bezpośrednio powiązane z ochroną granicy państwowej i kontrolą ruchu granicznego, czyli czynności, które wykonywane były i są nadal wykonywane przez wszystkie służby graniczne na całym świecie, a zakres jego obowiązków podczas służby w Wojskach Ochrony Pogranicza i Straży Granicznej był tożsamy, tj. obejmował kontrole dokumentów i osób przekraczających granicę. Skarżący podkreślił również, że jego służba charakteryzowała się występowaniem narażenia na utratę zdrowia i życia. MSWiA decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec W. T. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu decyzji, odwołując się do informacji Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Całkowity o przebiegu służby W. T., organ stwierdził, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] czerwca 1989 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez 1 rok i 2 miesiące. Całkowity okres faktycznie pełnionej służby skarżącego wyniósł natomiast 23 lata i 9 miesięcy (od [...] września 1987 r. do [...] maja 2011 r.). Odwołując się do pisma Komendanta Głównego Straży Granicznej z 6 lipca 2018 r., MSWiA zauważył dalej, że w trakcie służby w Straży Granicznej funkcjonariusz zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe. W związku z tym miał podwyższane uposażenie, był awansowany w stopniu i otrzymywał nagrody motywacyjne, a także był pozytywnie opiniowany. Organ podkreślił, że W. T. został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi. Wskazał również, że w 2007 r. prowadzono wobec niego postępowanie dyscyplinarne, zakończone wydaniem orzeczenia dyscyplinarnego za "nieprawidłowe wykonywanie czynności przekazywania i przyjmowania służby oraz prowadzenia książki ewidencji wydawanej do służby broni i sprzętu." Ponadto W. T. dwukrotnie obniżano dodatek służbowy "w związku z naruszeniem zasad dokonywania odprawy granicznej i nieprawidłowym zabezpieczeniem dowodów rzeczowych, a także naruszeniem dyscypliny przez niedopełnienie obowiązków funkcjonariusza wynikających z ustawy o Straży Granicznej." Minister stwierdził także, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających wprost udział skarżącego w zdarzeniach z narażeniem zdrowia i życia, jednak z załączonych dokumentów wynika, że pełniąc służbę na stanowiskach bezpośrednio związanych z kontrolą podróżnych, regularnie ujawniał próby nielegalnego przekroczenia granicy Rzeczypospolitej Polskiej przez osoby posługujące się fałszywymi dokumentami podróży lub niespełniające wymogów do przekroczenia granicy. Wielokrotnie zapobiegał wjazdowi na terytorium kraju osób należących do kategorii niepożądanych. W czasie dokonywania kontroli paszportowej osób przekraczających granicę nieraz ujawniał i dokonywał zatrzymania osób poszukiwanych listami gończymi. Dzięki jego wzorowej postawie została rozbita grupa funkcjonariuszy Straży Granicznej, którzy w nielegalny sposób "przerzucali" przez lotnisko [...] obywateli [...]. MSWiA skonstatował, że w opinii Komendanta Głównego Straży Granicznej, skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Następnie organ przywołał treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, po czym stwierdził, że przepis ten w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przesłanek formalnych wskazanych w jego pkt 1 ("krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r.") oraz pkt 2 ("rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"). Odnosząc się do pierwszej "przesłanki", MSWiA wywiódł, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednakże powinna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dostrzegając, że "krótkotrwałość" jest pojęciem nieostrym, stwierdził, że w oparciu o wykładnię językową, należy utożsamiać ją z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Odwołując się z kolei do wykładni autentycznej, zwrócił uwagę, że w toku prac legislacyjnych nad regulacją zawartą obecnie w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, nie zaakceptowano propozycji wprowadzenia jednoznacznego progu 20% całego okresu służby. Dlatego, jak skonstatował Minister, należy zakładać, że wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa. Odnosząc się do drugiej "przesłanki", organ administracji wywiódł, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Podobnie, jak w odniesieniu do pojęcia "krótkotrwałości" MSWiA odwołał się do literalnego znaczenia "rzetelności", dochodząc do wniosku, że należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy. Jak stwierdził, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się zdaniem Ministra wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy. Organ administracji zaznaczył ponadto, że zawarty w drugiej przesłance zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Podsumowując powyższe, organ skonstatował, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustawowe "przesłanki" można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Jak zaznaczył, "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych "przesłanek". Oznacza to, że "krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego" i "rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r.", nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczają do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. MSWiA przywołał następnie fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, powtarzając za nimi, że "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę szczególnie uzasadnionych przypadków, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia [...]", oraz że "(...) unormowanie zawarte w art 8a ust 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem służby na rzecz totalitarnego państwa jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego [...]" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19). Odnosząc wywiedzione w powyższy sposób rozumienie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do realiów sprawy wszczętej wnioskiem W. T., MSWiA stwierdził, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa (1 rok i 2 miesiące), stanowiący około 5% ogółu jego służby (23 lata i 9 miesięcy), należy uznać za krótkotrwały. Tym samym Minister uznał, że została spełniona "przesłanka" z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Dalej organ podniósł, że rzetelność pełnienia służby przez W. T. budzi istotne wątpliwości z uwagi na dwukrotne obniżenie dodatku służbowego oraz ukaranie karą dyscyplinarną. Biorąc jednak pod uwagę całokształt okoliczności dotyczących służby pełnionej przez skarżącego, w tym w szczególności przyznanie Brązowego Krzyża Zasługi, MSWiA stwierdził, że w sprawie została spełniona "przesłanka" z art. 8a ust, 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Jak jednak dalej wywiódł Minister, w kontekście analizy wystąpienia w sprawie szczególnego przypadku należy stwierdzić, że strona była funkcjonariuszem Zwiadu Wojsk Ochrony Pogranicza, który zgodnie z zarządzeniem nr 026/82 MSW przejął ochronę operacyjną pogranicza od SB. W tym celu SB przekazała Zwiadowi WOP obiekty wraz z osobowymi źródłami informacji i inne materiały z dotychczasowego rozpoznania tych obiektów. Organ odwołał się następnie do załącznika do zarządzenia nr 026/82 i wymienił przykładowe zadania Zwiadu Wojsk Ochrony Pogranicza. Odwołując się do opracowania pt. "Zwiad Ochrony Pogranicza jako organ bezpieczeństwa państwa w rozumieniu ustawy lustracyjnej", wskazał ponadto, że realizując zadania określone w pkt 1 i 2, Zwiad WOP miał stosować środki, formy i metody pracy operacyjnej właściwe dla Służby Bezpieczeństwa. Następnie Minister skonstatował, że opierając się na charakterystyce zadań Zwiadu Wojsk Ochrony Pograniczna można z dużą pewnością domniemywać, że W. T. był funkcjonariuszem operacyjnym - merytorycznym, a wykonywane przez niego zadania były charakterystyczne dla ówczesnej władzy państwa totalitarnego. MSWiA podkreślił również, że pełniąc służbę na rzecz totalitarnego państwa strona została mianowana na stanowisko kontrolera grupy operacyjnej. Zdaniem organu, świadczy to o tym, że W. T. był funkcjonariuszem merytorycznym, operacyjnym. Minister podniósł także, że zakończenie powyżej wskazanego okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli strony, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. W. T. wykonywał zatem obowiązki w ramach Służby Bezpieczeństwa do końca jej istnienia, korzystając z uprzywilejowanej pozycji służbowej, którą zajmował. Ponadto organ zaznaczył, że z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że skarżący był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej. Wywiódł, że głównym zadaniem ZSMP była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w PZPR, był on masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży i działał do 1990 r. pod ideowym kierownictwem PZPR. Realizował zadania ideowo-wychowawcze, a jego głównymi celami i zadaniami były: mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury. W całokształcie działalności ZSMP, jak zaznaczył MSWiA, ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR. W świetle powyższego, zdaniem Ministra nie sposób zakwestionować faktu, że pozostawanie członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej było dowodem na zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca działał w Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej, to niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Organ stwierdził wreszcie, że strona podzielała światopogląd ówczesnej władzy, o czym świadczyć ma między innymi cytat z: opinii specjalnej za okres od dnia 2 września 1987 r. do dnia 30 listopada 1987 r., w którym wskazano, że "(...) popiera działania Rządu i Partii. (...) Ze szkolenia politycznego i ogólnowojskowego osiąga wyniki dobre i bardzo dobre [...]" oraz z opinii za okres od dnia 2 września 1987 r. do dnia 12 maja 1989 r., w której wskazano, że: "w okresie nauki w Szkole Chorążych aktywnie uczestniczył w życiu społeczno-politycznym pododdziału. (...) Trafnie interpretuje zmiany zachodzące w życiu społeczno-politycznym i gospodarczym kraju w dobie reform. Członek ZSMP." Reasumując, MSWiA stwierdził, że całokształt służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r. nie kwalifikują przedmiotowej sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W. T. zaskarżył decyzję MSWIA z [...] października 2021 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zażądał, by Sąd zbadał zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i przepisami postępowania, w tym z art. 7 K.p.a. Ponadto W. T. zarzucił brak prawidłowej oceny stanu faktycznego. Skarżący stwierdził, że nigdy nie prowadził pracy operacyjnej i nie miał przyznanych uprawnień do pracy operacyjnej, wywiadowczej, czy kontrwywiadowczej. Konkludując W. T. stwierdził, że zaistniały warunki do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. uchylenia decyzji MSWiA z [...] października 2021 r. nr [...] z powodu naruszania prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także do zobowiązania Ministra, na podstawie art. 145a § 1 powołanej ustawy, do wydania decyzji wyłączającej stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. MSWiA wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie natomiast do treści, art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Organ administracji w piśmie z 28 grudnia 2021 r. i W. T. w piśmie z 29 grudnia 2021 r. wnieśli o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym. W związku z powyższym, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. I. Z uwagi na to, że zakres okoliczności faktycznych, których ustalenie jest niezbędne do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej, jest determinowany przez hipotezę normy prawnej zawartej w przepisie prawa materialnego stanowiącym podstawę wydania tej decyzji, w pierwszej kolejności należy jednak stwierdzić, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że MSWiA dokonał częściowo błędnej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "ustawa zaopatrzeniowa"), zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Stwierdzone naruszenie prawa materialnego nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. I.1. Jak już wielokrotnie zaznaczał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" zawarta w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przedstawia się jako kryterium wyjściowe dla analizy sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym, między innymi z uwagi na charakter i rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21, z 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21, z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3026/21 i z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 532/20 – niepublikowane; dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Mając to na uwadze należy stwierdzić, że MSWiA na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, trafnie odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, prawidłowo wywiódł, że regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy rozumieć jako instrument prawny, w który wyposażono ministra właściwego do spraw wewnętrznych po to, by wszechstronnie zbadał sprawę określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten - objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" - w istocie jest osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie rygorystycznych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie w odniesieniu do osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie. Poprawnie zatem Minister powtórzył również za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera jedną przesłankę, tj. "szczególnie uzasadniony przypadek", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów pomocniczych, tj. "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Kryteria te, poprzez zwrot "ze względu na", wyłącznie dookreślają bowiem treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", a nie stanowią oddzielnych przesłanek stwierdzenia takich "przypadków". Nie mogą być też uznane za przykłady "szczególnie uzasadnionych przypadków", ponieważ ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", stosowanym w sytuacji przedstawiania niewyczerpującego katalogu przesłanek. Treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków", a ich zadaniem jest ułatwienie ustalenia, czy w przypadku konkretnej osoby zostało obalone domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Brak spełnienia któregoś z kryteriów opisanych w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza więc automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", lecz wymaga ustalenia, czy służba określonej osoby, mimo to że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej - służbie na rzecz państwa jako takiego. Z drugiej strony, jednoczesne spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako istotny argument za obaleniem domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Spełnienie obu wskazanych kryteriów może zatem uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia obu kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że jakkolwiek MSWiA błędnie posługiwał się w uzasadnieniu decyzji określeniem "przesłanki formalne" w odniesieniu do kryteriów pomocniczych "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", to w przedstawionym wyżej zakresie (rozumienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku") dokonana przez organ wykładnia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest poprawna. I.2. Sąd nie znalazł też podstaw do stwierdzenia błędnej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w zakresie rozumienia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.". Z uwagi na wysoki stopień nieostrości tego kryterium nie jest możliwe wskazanie uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdej sprawie. Niemniej jednak można stwierdzić, że podyktowana indywidualnym charakterem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej konieczność uwzględniania jednostkowej sytuacji określonego funkcjonariusza powoduje, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach: z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1859/19, z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21 i z 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21, a także w wyrokach: z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 2470/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1895/21, z 24 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2058/21, z 16 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2476/21, z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2630/19 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że MSWiA dostrzegł, iż "krótkotrwałość" jest pojęciem nieostrym, które może budzić wątpliwości interpretacyjne. Następnie posłużył się wykładnią językową tego określenia, po czym odniósł okres służby W. T. pełnionej na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej do całkowitego okresu pełnionej przez niego służby, stwierdzając że stanowi on około 5% ogółu służby i konstatując, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej była krótkotrwała. I.3. MSWiA błędnie natomiast zinterpretował zawarte w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" należy bowiem rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Stwierdzenie rzetelności działania nie wymaga zatem legitymowania się nagrodami, czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, jakkolwiek nagrody takie i wyróżnienia mogą być jednym z dowodów świadczących o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. MSWiA na str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdził, że postawa rzetelnego funkcjonariusza obejmuje nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Taka interpretacja kryterium "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków" jest błędna. Niemniej, ponieważ organ stwierdził, że W. T. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe po dniu 12 września 1989 r., uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. II. Decyzja wydawana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest tzw. decyzją uznaniową. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, działając w granicach wyznaczonych normatywną podstawą materialnoprawną, jest bowiem upoważniony na ostatnim etapie stosowania tej normy do wyboru jednego z dwóch ustawowo dopuszczalnych rozstrzygnięć sprawy, tj. do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, bądź do odmowy wyłączenia stosowania tych przepisów. Warunkiem prawidłowego zastosowania właściwie wyłożonej normy prawa materialnego zawartej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest uprzednie należyte ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji minister właściwy do spraw wewnętrznych musi zatem kierować się, określonymi w K.p.a., ogólnymi zasadami postępowania oraz przepisami określającymi jego obowiązki w postępowaniu dowodowym. Stosownie do treści art. 7 K.p.a. w toku postępowania powinnością organu jest zatem stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). II.1. Zgodnie z wyżej wywiedzionym rozumieniem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zasadniczym elementem stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej w oparciu o ten przepis jest ustalenie, czy służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej - służbie na rzecz państwa jako takiego. Jak już zaznaczono, równoczesne spełnienie kryteriów opisanych w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu W toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie wykazano, że W. T. podejmował tego typu działania. II.2. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogólne spostrzeżenia dotyczące zakresu zadań Zwiadu Wojsk Ochrony Pogranicza nie mogą stanowić podstawy do przypisania skarżącemu osobistego zaangażowania w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Twierdzenia o takim zaangażowaniu w żadnym wypadku nie można opierać na - jak to uczynił organ - domniemaniu z dużą pewnością. Także awansowanie W. T. na stanowisko kontrolera grupy operacyjnej oraz osiąganie dobrych lub bardzo dobrych ocen w toku szkolenia politycznego i ogólnowojskowego - bez wykazania, że na zajmowanym stanowisku lub w trakcie szkolenia podejmował on działania, którym towarzyszyło indywidualne i osobiste zaangażowanie w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego – nie stanowią wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że działalność skarżącego nie była działalnością sprowadzającą do zwykłych, standardowych czynności, jakie były podejmowane w ramach służby publicznej. Z pewnością o osobistym zaangażowaniu W. T. w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego nie świadczą opinie przełożonych mające wskazywać na to, że skarżący podzielał światopogląd ówczesnej władzy, trafnie interpretował zmiany zachodzące w życiu społeczno-politycznym i gospodarczym, uczestniczył w życiu społeczno-politycznym, popierał działania rządu i partii, ani też fakt, że nie zrezygnował on ze służby do końca funkcjonowania SB. Należy podkreślić, że wywiedzione wyżej rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21, z 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21 – niepublikowane; poza pierwszym z wymienionych dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego także eksponowana przez organ przynależność W. T. do ZSMP nie świadczy o realizacji przez skarżącego zadań i funkcji państwa totalitarnego. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie odwołuje się do przynależności organizacyjnej. "Formalna" przynależność do określonych organizacji (w tym przypadku - ZSMP) nie może być więc traktowana jako równoznaczna z bezpośrednim zaangażowaniem w realizację tego typu zadań i funkcji. O ile zatem organ administracji nie ustali, że funkcjonariusz, przynależąc do określonej organizacji, pełnił w jej strukturach taką funkcję i podejmował takie zadania, że jednocześnie realizował zadania państwa totalitarnego, jest to okoliczności obojętna dla oceny przesłanek uprawniających do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. II.3. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organ administracji nie rozpatrzył wszechstronnie materiału dowodowego, zaś ocena dowodów, która doprowadziła do wniosku, że w odniesieniu do W. T. nie można mówić o "szczególnie uzasadnionym przypadku", nosi cechy dowolności. MSWiA naruszył zatem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienia skutkowały bowiem nieuprawnionym, nieznajdującym oparcia w zebranych i ocenionych przez organ administracji dowodach, stwierdzeniem, że skarżący podejmował działania, które wykluczają uznanie jego przypadku za szczególny, co z kolei skutkowało odmową wyłączenia stosowania w stosunku do niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. III. Ponownie rozpatrując sprawę, Minister uwzględni, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowody i okoliczności dotyczące tak samego W. T., jak i zadań Zwiadu Wojsko Ochrony Pogranicza oraz celów i zadań ZSMP, nie świadczą o tym, że skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a w konsekwencji o tym, że brak jest podstaw do stwierdzenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Minister weźmie pod uwagę, że służba "na rzecz" państwa nie musi być tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny np. w powołanych wyżej wyrokach: z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 2470/21, z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21, z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). IV. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Należy ponadto wyjaśnić, że w sprawie nie miał zastosowania wskazany przez skarżącego art. 145a § 1 P.p.s.a. Zgodnie z nim, w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Jak wyżej wywiedziono, decyzja podejmowana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest tzw. decyzją uznaniową. Sąd nie może zatem zobowiązać organu, do wydania – jak oczekuje tego W. T. – decyzji o wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.