II SA/Wa 402/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Wiesława Jesiotr, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2018 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania J. W. emerytury w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm.). Wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w wyżej cytowanym art. 83 ustawy, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS stwierdził, że w przypadku pobierania świadczenia w trybie zwykłym nie można otrzymywać jednocześnie świadczenia w drodze wyjątku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygnatura II SA/Wa 1908/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawca pobiera emeryturę w trybie zwykłym. Organ podniósł, że z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia określonego w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes Zakładu, nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4.07.2001 r., sygn. akt II SA 388/01, dostępny w LEX nr 55032) Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi J. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi. Wskazał, że jego emerytura przyznana pierwotnie w wysokości tj. 17,93 zł/m-c, a od [...].01.2019 r. wynosi brutto 230,55 zł/m-c , po przeliczeniu, w kwocie zaliczkowej. Przedstawił okoliczności, które zdaniem skarżącego doprowadziły do obecnej jego sytuacji. Skarżący wskazał, że "Okoliczności tych zdarzeń nie były do przezwyciężenia, jak i skutki i upływ lat, opiekowałem się też rodzicami, w tym nastąpił trwały stan, wykluczający moją aktywność zawodową, tj. inwalidztwo i wiek emerytalny." Przedstawił m.in. okoliczności dotyczące podziału majątku. Wskazał, że obecnie nie posiada środków finansowych na dalsze prowadzenie postępowania sądowego i wznowienie sprawy, ale i na utrzymanie. Podał, że zwrócił się do MOPS o zasiłek ale nie dostał odpowiedzi. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniósł m.in., że z nadesłanych akt wynika, iż warunki wskazane w art. 83 ustawy nie zostały łącznie spełnione. Skarżący jest uprawniony do emerytury zaliczkowej z powszechnego systemu emerytalnego – i choć wysokość świadczenia jest niska, wynosi bowiem (do czasu dokończenia postępowania z MOPS w [...]) 230,55 zł brutto, nie ma wątpliwości, że skarżący jest uprawniony do świadczenia w trybie ustawowym. Zatem nie może mu być przyznane świadczenie z art. 83 ust. 1 ani dodatkowo, ani uzupełniająco, ponieważ nie ma możliwości łączenia świadczenia w drodze wyjątku z jakimikolwiek świadczeniami z powszechnego systemu emerytalnego. Organ wskazał nadto, że z wcześniejszego wniosku skarżącego wynikało, że przez wiele lat pracował w [...] bez ubezpieczenia, wrócił do kraju po wypadku i nie pracował legalnie także w latach 1987-1997, następnie w latach 1997-2010 rejestrował się jako bezrobotny nadal pracując bez ubezpieczenia, przez rok prowadził działalność gospodarczą a w latach 2011-2018 sprawował opiekę nad matką i pobierał świadczenie dla opiekuna. Tym samym do 2011 r. nie było żadnych przeszkód w podejmowaniu przez skarżącego pracy - podejmował ją zresztą nielegalnie i bez ubezpieczenia, zatem bez wątpliwości był wówczas w stanie dopracować niezbędny okres ubezpieczenia do uzyskania prawa do emerytury o gwarantowanej minimalnej wysokości (lata 1987-2011 to okres 24-letni). Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze organ wyjaśnił, że nie kwestionuje ani obecnej niezdolności do pracy skarżącego, ani jego trudnej sytuacji materialnej. Wskazał, że jednak sama w sobie niezdolność do pracy, nawet w powiązaniu z najbardziej w pojęciu zainteresowanego szczególną i wyjątkową jego obecną sytuacją życiową, nie jest wystarczającą podstawą do przyznania świadczenia. Wbrew przekonaniu skarżącego fakt, że jest obecnie - niezaprzeczalnie - całkowicie niezdolny do pracy i pozbawiony prawa do świadczeń w trybie zwykłym nie daje mu automatycznie prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Przepisy ustawy o emeryturach i rentach uzależniają możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku od braku prawa do świadczeń ustawowych w ogóle, nie zaś od braku prawa do emerytury w minimalnej gwarantowanej wysokości obecnie 1100 zł brutto. Organ zaznaczył, że dopiero w 2013 r. ustalono u skarżącego umiarkowany stopień niepełnosprawności. Fakt, że obecnie skarżący nie jest w stanie samodzielnie się utrzymać, nie zmienia okoliczności, iż niemal do osiągnięcia wieku emerytalnego mógł podejmować aktywność zawodową. Lata opieki nad matką (2011-2018) oczywiście takiej aktywności nie dopuszczały, jednak w okresie wcześniejszym skarżący mógł pracować i odprowadzać składki. Fakt, ze był błędnie przekonany, że składki na ubezpieczenia społeczne są za niego odprowadzane z tytułu samej rejestracji w charakterze bezrobotnego, nie może powodować usprawiedliwienia dla jego niemal zupełnego braku legalnego zatrudnienia w kraju. Reprezentujący skarżącego adwokat ustanowiony z urzędu pismem procesowym z dnia 8 lipca 2019 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz przyznanie pełnomocnikowi zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które jak oświadczył nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Pełnomocnik zarzucił naruszenie: - art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że świadczenie zwykłe niezaspokajające minimum egzystencji wyklucza możliwość uzyskania świadczenia wyjątkowego, - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia prawdziwego stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w zakresie w jakim organ pominął okoliczność, iż pomimo posiadanego minimalnego prawa do świadczenia z ubezpieczenia społecznego skarżący w rzeczywistości nie ma możliwości zaspokojenia swoich potrzeb, na równi z brakiem przedmiotowego świadczenia, - art. 23 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w kategoriach prawa do świadczenia wyjątkowego ustawodawca nie nakazuje uwzględnić w ramach wykładni systemowej konieczności podwyższenia świadczenia z ubezpieczenia społecznego do jego wartości minimalnej, aby postrzegać to świadczenie jako miarodajne i pozwalające na zaspokojenie podstawowych potrzeb ubezpieczonego, a w konsekwencji czego, w jakim posiadanie prawa do ubezpieczenia społecznego w wartości poniżej minimalnej wyłącza możliwość uzyskania świadczenia wyjątkowego. Pełnomocnik m.in. przywołał treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach oraz poglądy prezentowane na gruncie tego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wskazał, że organ błędnie interpretuje normę prawną poszukując przy stosowaniu prawa 4 przesłanek zawartych w przepisie, zamiast uwzględnić jego słusznościową funkcję, przejawiającą się w udzieleniu świadczeń z ubezpieczenia społecznego, w razie zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności. Zastosowana przez organ interpretacja czyni z decyzji uznaniowej decyzję związaną, co zdaje się wprost przeczyć jej funkcji i zamierzeniu ustawodawcy. Pełnomocnik wskazał, że obecne świadczenie przyznane skarżącemu znajduje się znacznie poniżej najniższej kwoty minimalnego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Uznanie zatem niespełnienia przesłanek w konsekwencji posiadania prawa do świadczenia w trybie zwykłym jest wewnętrznie sprzeczne z równocześnie wymaganym zaistnieniem przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Skoro ustawodawca brak tych niezbędnych środków uznaje za przesłankę warunkującą przyznanie świadczenia, to jednocześnie posiadanie świadczenia w trybie zwykłym nie pozwalającego na utrzymanie uprawnionej osoby nie może równocześnie przemawiać za odmową przyznania świadczenia wyjątkowego. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że sytuacja, w której system prawny przyznaje skarżącemu minimalne świadczenie i odmawia przyznania świadczenia wyjątkowego przeczy zasadzie solidarności społecznej (art. 20 Konstytucji), zasadzie równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), poprzez uniemożliwienie skarżącemu uzyskania świadczenia wyjątkowego, stawiając go w gorszej sytuacji, niż osoby które nie mają żadnego świadczenia, ale na równi ze skarżącym nie mogą zaspokoić swoich podstawowych potrzeb, prawa do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy (art. 67 ust. 1 Konstytucji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej naruszone zostały przepisy prawa administracyjnego procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji co najmniej za przedwczesną uznać należało decyzję o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. W świetle powołanego przepisu, przyznanie świadczenia pozostawiono uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Powyższe nie oznacza jednak, że organ zwolniony jest ze stosowania zasad ogólnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się bowiem przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Prezes ZUS podejmujący decyzje administracyjne w tego rodzaju sprawach jest związany zatem rygorami procedury administracyjnej określającej obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Obowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne. W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organ nie przedstawił okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy i nie rozważył ich w pełni na gruncie przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ wskazał w decyzji jedynie, że wnioskodawca ma przyznaną emeryturę w trybie zwykłym. Prezes ZUS nie przywołał jednakże ani wysokości świadczenia uzyskiwanego przez wnioskodawcę w trybie zwykłym ani nie rozważył, czy wysokość uzyskiwanego w trybie zwykłym świadczenia wypełnia rolę, jaką ustawodawca wiąże ze świadczeniem emerytalnym. Okoliczność ta jest o tyle istotna w niniejszej sprawie, że skarżący uzyskuje – jak wskazano w odpowiedzi na skargę – kwotę 230,55 zł brutto. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest zaś pogląd, zgodnie z którym, dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy porównać sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne – minimalną emeryturą, rentą z tytułu niezdolności do pracy i rentą rodzinną (v. wyrok NSA z 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 121/14, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2248/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjąć należy, że to najniższe, minimalne świadczenie emerytalne przyznawane w trybie zwykłym, umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb osoby uprawnionej. Jak organ podał w odpowiedzi na skargę, minimalna gwarantowana emerytura wynosi obecnie 1100 zł brutto. Skarżący, jak wskazano w odpowiedzi na skargę uprawniony jest do emerytury zaliczkowej z powszechnego systemu emerytalnego w wysokości 230,55 zł brutto ( z akt administracyjnych wynika, że wcześniej skarżący uprawniony był do emerytury w wysokości 17,93 zł). Błędnie zatem organ przyjął w decyzji, że samo posiadanie prawa do tej zaliczkowej emerytury we wskazanej wysokości wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku, w sytuacji, gdy świadczenie to nie umożliwia zabezpieczenia podstawowych potrzeb uprawnionego. Trafnie podniósł przy tym pełnomocnik skarżącego, że stanowisko organu przedstawione w decyzji - bez dokonania, co wymaga podkreślenia, rozważań w zakresie funkcji jaką wypełniać winna minimalna emerytura - może prowadzić do naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także do naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym, obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego zakreśla ustawa. Treścią prawa do zabezpieczenia społecznego jest zagwarantowanie każdemu obywatelowi świadczeń na wypadek: niezdolności do pracy ze względu na chorobę; niezdolności do pracy ze względu na inwalidztwo; osiągnięcia wieku emerytalnego; pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania (zob. np. wyrok TK z 19 grudnia 2012 r., K 9/12, pkt III.4.3.2 czy wyrok z 3 marca 2015 r., K 39/13, pkt III.3), (v. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Lex). Uchybień organu w zakresie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie sanuje odpowiedź na skargę. Przedstawienie określonych faktów i dokonanie ich ocen na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach powinno nastąpić w decyzji administracyjnej. Pamiętać należy, że podstawowym celem konstytucyjnym prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego jest zagwarantowanie godnego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności do zarobkowania wynikającej z podeszłego wieku. Emerytura jest w założeniu świadczeniem, które zastępuje, a nie uzupełnia wynagrodzenia ze stosunku pracy. Istota konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego polega zatem na zagwarantowaniu minimalnego poziomu świadczeń dla osób, które osiągnęły wiek emerytalny i zaprzestały w związku z osiągnięciem tego wieku aktywności zawodowej (v. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2006 r. SK 45/04, OTK-A 2006/2/15). Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona pełnych ustaleń stanu faktycznego, a następnie dokona ich oceny na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uwzględniając przedstawione wyżej rozważania. Biorąc pod uwagę przepis art. 67 ust. 1 Konstytucji RP organ rozważy, czy okoliczności, które spowodowały niewypracowanie przez skarżącego emerytury w gwarantowanej minimalnej wysokości można uznać za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Pamiętać należy bowiem, że celem konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego jest zagwarantowanie godnego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności do zarobkowania wynikającej z podeszłego wieku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (v. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku.