II SA/Wa 403/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2016 r., nr. [...] w przedmiocie odmowy wpisu bursy do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Wa 403/16 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] styczna 2016 r. nr [...] [...] Kurator Oświaty działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o odmowie wpisu Bursy [...]" założonej przez [...] Spółę z o.o. do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez W. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 1 października 2015 r. do Biura Ewidencji Urzędu W. wpłynęło zgłoszenie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez W. Bursy [...]. Zgłoszenie zostało złożone przez [...] Sp. z o.o. Do zgłoszenia dołączono: 1. Statut Bursy [...], 2. Wykaz pracowników pedagogicznych, 3. Informacja o warunkach lokalowych, 4. Wypis z Krajowego Rejestru Sądowego [...] Sp. z o.o. Po zgłoszeniu, organ administracji publicznej stwierdził niekompletność dokumentacji. Zgłoszenie do ewidencji nie zawierało opinii właściwych organów potwierdzających spełnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy w lokalu w którym miała funkcjonować bursa (art. 82 ust 2 pkt 3 lit d ustawy o systemie oświaty). Pismem z dnia 14 października 2015 r. organ wezwał do uzupełnienia braków formalnych, tj. dostarczenia stosownych dokumentów w terminie 7 dni. Spóła nie spełniła powyższych wymogów. W związku z tym Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., odmówił wpisu Bursy [...] założonej przez [...] Spółę z o.o. do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez W. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 82 ust 2 i ust 4 ustawy o systemie oświaty niedostarczenie wymaganych dokumentów stanowiło podstawę do wdania decyzji o odmowie wpisu Bursy [...] do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez W. W stosunku do decyzji zostało złożone odwołanie, w którym Spółka nie zgodziła się z argumentacją organu. Następnie w dniu [...] grudnia 2015 r. zostały przekazane przez wnioskującego dokumenty: Zgłoszenie Bursy [...] do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez W. , do których dołączono 1. Zaświadczenie nr [...] dnia [...] października 2012 r., 2. Statut Bursy [...], 3. Wykaz pracowników pedagogicznych, 4. Informację o warunkach lokalowych, 5. Wypis z Krajowego Rejestr Sądowego [...] Sp. z o. o., 6. Umowę najmu lokalu przy ulicy [...] w W., 7. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych z dna [...] października 2015 r., 8. Decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r wraz z potwierdzeniem jej odbioru, 9. Opinię sanitarną z dnia [...] października 2012 r. W decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji [...] Kurator Oświaty, stwierdził, że w literaturze przedmiotu ugruntował się pogląd, że potwierdzeniem bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy może być m.in. opinia Państwowej Straży Pożarnej. Zauważył, że w zakresie spraw technicznych dotyczących funkcjonowania budynku zagadnienia reguluje ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), która kwalifikuje budynki przedszkolne do kategorii DC obiektów budowlanych. Określone wymogi dla budynku przeznaczonych na pobyt dzieci oraz budynków użyteczności publicznej zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 Nr 75, poz. 690 ze zm.). W związku z powyższym, oceny w zakresie bezpiecznych i higienicznych warunków mogą dokonać uprawnione do tego organy w ramach ww. przepisów. W ocenie organu "Informacja" wnioskodawcy nie spełnia wymogów opinii o bezpiecznych i higienicznych warunkach nauki i pracy zgodnie z art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d ustawy o systemie oświaty, a zatem nie jest wystarczająca do dokonania wpisu Bursy do ewidencji. Dalej organ podał, że w jednorodzinnym budynku mieszkalnym przy ulicy [...] funkcjonuje już Zespół [...] Sp. z o. o. – "[...]", co potwierdza zaświadczenie nr [...] wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Miasto W. oraz opinia sanitarna z dnia [...] października 2012 r. znak [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., z której treści wynika, że została wydana jedynie na potrzeby tego zespołu dla maksymalnie 25 dzieci w wieku 3 do 5 lat przebywających w placówce do 5 godzin dziennie w dwóch turach. Organ stwierdził, że założenie w tym budynku dwóch kolejnych placówek oświaty wymaga by w tym zakresie spełnione były wymogi bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy, o których mowa w art. 82 ust 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, a więc aby wypowiedziały się właściwe organy. Ponadto warunki lokalowe Bursy [...] opisane w informacji o warunkach lokalowych załączonej do zgłoszenia nie odpowiadają stanowi faktycznemu. Organ wyjaśnił, że w obiekcie została przeprowadzona kontrola, która potwierdziła nieprawidłowości. Na ww. decyzję została wniesiona przez [...] Spółę z o.o. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagano się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca Spółka zarzuciła: 1. naruszenie art. 7 kpa, poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji do załatwienia sprawy nie uwzględniając interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, 2. naruszenie art. 6 kpa, poprzez uchybienie procesowe w zw. z art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. oraz uwarunkowanie zmian w prowadzonym przez organ rejestrze - rejestracji formy prawnej niepublicznego przedszkola od przedłożenia "pozytywnej opinii", 3. naruszenie art. 8 kpa, poprzez niezrozumiałe oparcie przedmiotowej decyzji na faktycznie swobodnym oraz dowolnym uznaniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, 4. naruszenie art. 80 kpa i 77 kpa, z uwagi na brak faktycznego uzasadnienia normą prawa oraz brak jakiegokolwiek umocowania w zebranym materiale dowodowym dla tezy, iż przedłożenie "informacji o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami" musi być poparte "opiniami", 5. naruszenie art. 82 u.s.o. poprzez błędną wykładnię, a w ślad za tym prowadzącej organ do błędnych ustaleń oraz przekonania, iż warunkiem dokonania zmian w prowadzonym rejestrze jest przedłożenie opinii organów Państwowej Straży Pożarnej i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, 6. art 8 ust 2 pkt 3 u.s.o wyszczególniający wymogi wniosku o wpis do ewidencji, który mówi o podaniu informacji, a nie informacji określonych organów. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podała, że stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mają charakter ogólnikowy. Organ II instancji całkowicie pominął art. 84 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (dalej: u.p.b.) oraz art. 84 a ust 1 pkt 1 u.p.b. Zgodnie z art.84 ust 1 pkt 1 u.p.b, do zadań organów nadzoru budowlanego należy: 1. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego 2. kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Powołane przepisy obligują, w ocenie skarżącej, organ nadzoru budowlanego do kontroli przestrzegania prawa budowlanego, rozumianego jako prawa w szerokim znaczeniu podmiotowym. Wskazał, że jeżeli funkcją podstawową terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, a funkcją uzupełniającą usługi, to istnieje domniemanie, że odebrane i użytkowane budynki i lokale spełniają wymogi bezpieczeństwa. Podkreślono, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie. Organ nie zgodził się w podniesionymi w skardze zarzutami. Podał, że do zgłoszenia do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez m.st Warszawa bursy pod nazwą Bursa [...] w W. przy ulicy [...] skarżący dołączył w formie załączników : - informację o warunkach lokalowych, - statut Bursy [...] w W., - wypis z Krajowego Rejestru Sądowego [...] Sp. z o. o., - wykaz pracowników pedagogicznych. Pismem z dnia 14 października 2015 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia w terminie 7 dni, od dnia otrzymania pisma do uzupełnienia dokumentów potwierdzających bezpieczne i higieniczne warunki w lokalu do działalności bursy. Wobec faktu, że dokumentacja nie została złożona, organ odmówił wpisu. Zgłoszenie nie zawierało dokumentów potwierdzających spełnienie wymogów dotyczących bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy we wskazanym lokalu, określonych w art. 82 ust 2 pkt 3 lit d ustawy o systemie oświaty. Ponadto w ocenie [...] Kuratora Oświaty ustalone w trakcie kontroli faktyczne warunki nauczania, wychowania i opieki w jednorodzinnym budynku mieszkalnym przy ulicy [...] potwierdzały zasadność odmownej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) , dalej jako: p.p.s.a., następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził naruszenie prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 82 ustawy z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) o systemie oświaty. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu, osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Wykładnia literalna przedstawionego uregulowania wskazuje wprost, że warunkiem sine qua non założenia placówki niepublicznej jest wcześniejsze uzyskanie wpisu do ewidencji prowadzonej przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Do czasu uzyskania wpisu w ewidencji nikt nie ma prawa zakładać placówki niepublicznej. Elementy, jakie powinno zwierać zgłoszenie do ewidencji zostały enumeratywnie wskazane w postanowieniach art. 82 ust. 2 pkt 1-6. Zgodnie z ustępem 2 pkt 3 lit. d tego unormowania zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać m. in. wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających: bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Organ, o którym mowa w ust. 1, dokonuje wpisu do ewidencji w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia oraz z urzędu doręcza zgłaszającemu zaświadczenie o wpisie do ewidencji, a kopię zaświadczenia przekazuje właściwemu kuratorowi oświaty oraz organowi podatkowemu (art. 82 ust. 3 omawianej ustawy). Organ, o którym mowa w ust. 1 i 1a, wydaje decyzję o odmowie wpisu do ewidencji, jeżeli zgłoszenie nie zawiera danych wymienionych w ust. 2 i mimo wezwania nie zostało uzupełnione w wyznaczonym terminie (art. 82 ust. 4 pkt 1 tej ustawy). Z powyższych regulacji wynika, że w wypadku wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych mamy do czynienia z czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się do zaewidencjonowania wymaganych ustawą danych. Wpis do ewidencji nie jest w związku z tym czynnością arbitralną. Ustawodawca sprecyzował dokładnie jakie dane konkretnie powinno obejmować zgłoszenie o wpis i podmiot ubiegający się o wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych zobowiązany jest załączyć wszelkie niezbędne dokumenty stanowiące podstawę wpisu do ewidencji. Prawidłowo zgłoszenie powinno być kompletne w momencie wystąpienia z wnioskiem. Jednak ustawodawca dopuścił możliwość uzupełnienia zgłoszenia na wezwanie. Przed wydaniem decyzji odmownej właściwy organ powinien wezwać wnioskodawcę na piśmie, wyznaczając odpowiedni termin i pouczając o skutkach jego niedochowania. Bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu do uzupełnienia zgłoszenia skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wpisu do ewidencji. Art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d stanowi, że zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać "Informację o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy". W rozpoznawanej sprawie organ ewidencyjny odmówił skarżącej wpisu przedszkola do prowadzonej przez siebie ewidencji szkół i placówek oświatowych z powodu nie spełnienia w ocenie organu warunku określonego w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit d ustawy, tzn. z powodu nie wykazania przez wnioskodawczynię, że warunki lokalowe projektowanej bursy zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Wpis szkoły lub placówki do ewidencji szkół i placówek niepublicznych jest warunkiem koniecznym prowadzenia działalności oświatowej w formie szkoły lub placówki niepublicznej. Stosownie do art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d powołanej ustawy, zgłoszenie szkoły niepublicznej do ewidencji powinno zawierać między innymi wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Przepis art. 82 ust. 5 nakłada na organ prowadzący szkołę lub placówkę obowiązek aktualizowania w terminie 14 dni danych zawartych w zgłoszeniu, powstałych po wpisie do ewidencji. Należy podkreślić że art. 82 ustawy nakazuje przedstawienie przez wnioskującego o wpis do ewidencji informacji, a nie zaświadczenia o warunkach lokalowych zapewniających: bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy. Jeżeli więc przepis szczególny nie stanowi inaczej, a nie ma przepisu szczególnego, który nakładałby obowiązek uzyskania stosownego zaświadczenia od organu Państwowej Straży Pożarnej i Państwowe Inspekcji Pracy, to wymaganą tym przepisem informację można sprowadzić do złożenia stosownego oświadczenia wiedzy przez wnioskującego o dokonanie wpisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że obowiązku nałożonego na jednostkę nie można domniemywać. Musi on wynikać wprost z przepisu powszechnie obowiązującego. Ponadto, powyższe znaczenie cytowanego przepisu u.s.o. znajduje potwierdzenie na gruncie reguł wykładni systemowej. Skoro w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 31 sierpnia 2010 r. (Dz. U. Nr 161, poz. 1080) przewidziano wprost obowiązek uzyskania przez organ prowadzący pozytywnych opinii komendanta miejskiego PSP oraz właściwego Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego, to brak tak sformułowanego wymagania w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d) u.s.o. należy rozumieć, jako brak obowiązku wnioskującego o wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych przedstawienia informacji o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy w zakładanej placówce w postaci opinii stosownych służb. Organ ponownie rozpatrując wniosek o wpis placówki do rejestru powinien uwzględnić powyższe uwagi. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.