II SA/Wa 4035/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] na rzecz B. O. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej jako "Prezes AMW" lub "organ odwoławczy") decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako "K.p.a." i art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 231 ze zm.), dalej jako "ustawa o AMW" oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 pkt 1 i 4 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2017) dalej jako "ustawa o zakwaterowaniu", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej jako "Dyrektor AMW" lub "organ I instancji") z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty B. O. (dalej jako "wnioskodawczyni", "strona" lub "skarżąca") odprawy mieszkaniowej w wysokości 101 327,86 zł. Decyzje powyższe zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] października 2020 r. strona zwróciła się do Dyrektora AMW o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Wnioskodawczyni została zwolniona ze służby wojskowej i przeniesiona do rezerwy z dniem [...] października 2020 r. W dniu zwolnienia posiadała wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową w wymiarze 16 lat, 3 miesiące i 23 dni. Skarżąca w swoim wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej wskazała dzień [...] sierpnia 2013 r., w którym to członkami jej rodziny byli mąż B. O. oraz dwaj synowie: M. O. i K. O., z którymi w tym dniu wspólnie zamieszkiwała w lokalu mieszkalnym w [...] przy ul. [...]. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ I instancji ustalił, że K. O. (lat 30) i M. O. (lat 29) nie zamieszkują obecnie ze swoją matką. M. O. oświadczył, że zamieszkiwał wspólnie z matką do czasu zawarcia związku małżeńskiego w dniu [...] czerwca 2019 r., natomiast K. O. oświadczył, że zamieszkiwał z matką do 2019 r. Dyrektor AMW, decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy o AMW, art. 104 K.p.a. oraz art. 47 ust. 1 pkt i 3, ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu orzekł o wypłacie stronie odprawy mieszkaniowej w wysokości 101 327, 86 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że uwzględnił do wyliczenia odprawy mieszkaniowej dwie normy powierzchni użytkowej podstawowej, tj. normę na wnioskodawczynię oraz jej małżonka. Stwierdził, że synowie, których strona wskazała w oświadczeniu nie są członkami rodziny z którymi wspólnie zamieszkuje na dzień zwolnienia ze służby wojskowej. Skarżąca aktualnie prowadzi bowiem gospodarstwo domowe jedynie z mężem, a tym samym jej realne potrzeby mieszkaniowe dotyczą dwóch osób. Pismem z [...] stycznia 2020 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji wskazując, że jest ona dla niej krzywdząca. Decyzja została bowiem wydana z naruszeniem obowiązującego stanu prawnego. Prezes AMW, w wyniku rozpoznania odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora AMW z [...] grudnia 2021 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że kwestią sporną w sprawie jest ustalenie ilości norm powierzchni użytkowej podstawowej, które powinny zostać przyjęte do obliczenia należnej wnioskodawczyni odprawy mieszkaniowej, tj. czy przy wyliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należało uwzględnić także normy na dwóch synów, którzy wspólnie nie zamieszkiwali ze stroną w dacie jej zwolnienia ze służby wojskowej. W ocenie Prezesa AMW, aby prawidłowo rozstrzygnąć spór, kluczowe jest odpowiednie zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w przepisach art. 26 ust. 3 w zw. z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu. Prezes AMW wskazał, że w sytuacji jak w niniejszej sprawie, po ustaleniu, że zastosowanie wykładni językowej i znaczenie literalne prowadziłoby do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej (funkcjonalnej) musi odejść od tej podstawowej wykładni i zastosować przepisy zgodnie z ich celem. Zauważył, że w normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 47 ustawy o zakwaterowaniu chodzi o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe swym dzieciom i dlatego brane są one pod uwagę przy określeniu ilości norm do wyliczenia kwoty odprawy mieszkaniowej. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17 wyjaśnił, że potrzeby mieszkaniowe żołnierza winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, ponieważ to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej, nie zaś przywilej naliczenia wysokości należnej odprawy na dzień, w którym żołnierz posiada "najliczniejszą" rodzinę. Organ odwoławczy stwierdził, że przyjęcie do określenia kwoty odprawy mieszkaniowej również norm na dwóch synów skarżącej, którzy usamodzielnili się i nie zamieszkują wspólnie ze zwolnionym żołnierzem, kłóciłoby się zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy wyrażonej w art. 47, jak i definicją dzieci zawartą w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Pominięcie tego faktu i przyjęcie, że synowie skarżącej zamieszkują razem z nią i będzie ona zabezpieczała ich potrzeby mieszkaniowe z odprawy mieszkaniowej, sprzeciwiałoby się ustalonemu stanowi faktycznemu rozpatrywanej sprawy. Potrzeba mieszkaniowa zwalnianego ze służby żołnierza aktualizuje się w momencie zwolnienia ze służby i właśnie wówczas zwolniony żołnierz staje przed koniecznością znalezienia dla siebie, względnie dla siebie i swojej rodziny, nowego mieszkania. W trym właśnie czasie żołnierz wykazuje określony zakres potrzeb mieszkaniowych, który uwarunkowany winien być aktualnym stanem rodzinnym. Gdyby przyjąć rozwiązanie, według którego żołnierz zwolniony ze służby mógłby otrzymać odprawę mieszkaniową, której wysokość miałaby uwzględniać nieaktualny już stan rodzinny wskazujący na większą, niż aktualna, ilość norm, to prowadziłoby to do otrzymania odprawy mieszkaniowej nieodpowiadającej rzeczywistym potrzebom żołnierza. W związku z powyższym, organ I instancji prawidłowo przyjął, że zachodzą podstawy do wypłaty stronie odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem przysługujących jej dwóch norm. W skardze na powyższą decyzję Prezesa AMW z [...] lutego 2021 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu poprzez nieuwzględnienie oświadczenia skarżącej określającego dzień determinujący ustalenie przesłanek wyliczenia wartości odprawy mieszkaniowej a zatem ustalenie wartości odprawy mieszkaniowej przez organy wojskowe w sposób dowolny, sprzeczny z wyraźnym przepisem prawa. Wniosła o uchylenie decyzji Prezesa AMW i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że przedmiotem sporu jest dokonanie wadliwej wykładni prawa art. 47 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Przywołana norma prawna wskazuje w jaki sposób należy ustalić wysokość odprawy mieszkaniowej, w szczególności decyduje o formie prawnej, tj. że przyznanie odprawy mieszkaniowej następuje w drodze decyzji dyrektora regionalnego Agencji Mienia Wojskowego. Dla wypłaty odprawy wymagany jest wniosek uprawnionego, oświadczenie żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu i przedłożenie co najmniej jednego z wymienionych poniżej w tym przepisie dokumentów. W realiach niniejszej sprawy jest to przedłożenie decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wraz z zaświadczeniem o wysłudze lat od której uzależniona jest wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, wydanym przez właściwy organ wojskowy, jaką żołnierz zawodowy będzie posiadał w ostatnim dniu pełnienia służby wojskowej. Wszystkie te warunki skarżąca spełniła. Skarżąca wskazała, że art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu przyznaje uprawnionemu żołnierzowi prawo do wskazania dnia na jaki składa oświadczenie o stanie rodzinnym. Oczywiście ratio legis tego przepisu jest takie, że uprawniony może wybrać taki okres swojej służby w którym przysługuje mu najkorzystniejsze rozliczenie, w którym otrzyma najwyższą odprawę. Opisywany przepis ma charakter płacowy, nie podlega wykładni, ma być stosowany wprost. Uregulowanie jest racjonalne, powoduje, że żołnierze nie rezygnują ze służby przykładowo przewidując, że rozwiodą się, umrze ich małżonek lub usamodzielnią się ich dzieci, co potencjalnie pomniejszy należną im odprawę mieszkaniową. Żołnierz mając zapewnienie w ustawie, że jego dalsza służba nie będzie powodowała negatywnych skutków finansowych, skłonny jest tak jak uczyniła to skarżąca, do kontynuacji służby w długim okresie czasu. Funkcją odprawy mieszkaniowej nie jest zapewnienie żołnierzowi prawa do mieszkania, ani jak ujął to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes AMW, pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych małżonka żołnierza a wypłata świadczenia finansowego rekompensującego fakt nienabycia w trakcie służby lokalu mieszkalnego. Jest to świadczenie, składnik wynagrodzenia dla wyliczenia którego ustawodawca posłużył się pomocniczo przeliczeniem ilości członków rodziny żołnierza i wartości powierzchni przypadającej zgodnie z ustawą na jedną osobę na dzień wskazany przez żołnierza. Ustawa nie stanowi, że wszystkie te osoby w dniu wypłaty świadczenia mają zamieszkiwać wspólnie, nie stanowi też, że oświadczenie ma być wypełnione przykładowo na ostatni dzień służby. Lektura uzasadnień obu skarżonych decyzji organów wojskowych nasuwa przekonanie, że organy te nie godząc się z treścią ustawy nie chcą jej stosować. Dokonywana przez organy wojskowe wykładnia przedmiotowych przepisów jest wadliwa, w przekonaniu skarżącej stanowi jedynie nieudolną próbą nadania prawnego uzasadnienia pozbawieniu jej prawa nabytego zgodnie z ustawą. Jeżeli organy wojskowe chciałyby zmienić obowiązujące powszechnie prawo to nie mogą tego czynić w drodze indywidulanych decyzji. Zmiana ustawy wymaga inicjatywy ustawodawczej, możliwe jest też wniesienie skargi do Trybunału Konstytucyjnego który może określoną normę prawną uznać za niezgodną z Konstytucją i ją wyrugować z obrotu prawnego - ale dopóki ustawa nie zostanie zmieniona organy Państwa muszą ją stosować. W ocenie autora skargi, wykładni której dokonał Prezes AMW nie sposób nazwać, tak jak to określono w uzasadnieniu skarżonej decyzji wykładnią funkcjonalną, bo w istocie rozumowanie zawarte w uzasadnieniu decyzji ma jedynie nadać pozaustawowe prawo do określania daty na jaką wyliczane jest świadczenie z tytułu odprawy, zamiast jak to stanowi ustawa o zakwaterowaniu, uprawnienia do określenia tej daty przez żołnierza. Przepis art. 47 ustawy o zakwaterowaniu nie wymaga wykładni, jest czytelny, jego usytuowanie w ustawie jasne, nie sposób racjonalnie odczytywać ten przepis inaczej jak uprawnienie żołnierza do określenia w jego ocenie najkorzystniejszego dnia na jaki ma być wyliczone należne mu świadczenie. Przepis ten jest niesprzeczny z systemem prawa, przez całe lata był jednolicie stosowany, a na jego podstawie żołnierze wskazywali datę na jaką chcą aby wyliczyć odprawy mieszkaniowe. Prezes AMW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że przepis art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu wprowadzony poprawką poselską w ustawie o Agencji Mienia Wojskowego - art. 107 pkt 13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1322), miał na celu uwzględnianie w odprawie mieszkaniowej wyłącznie dzieci żołnierza wspólnie zamieszkałe, które na dzień zwolnienia ze służby ukończyły 25 rok życia. Jednakże w praktyce okazało się, że przepis ten de facto nie uwzględnia skutków zdarzeń, mających miejsce po wskazanym przez żołnierza dniu, tj. śmierci członka rodziny, rozwiązania małżeństwa, rozkwaterowania po orzeczonym rozwodzie, nieposiadania dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej tymczasowo, itd. Podniósł też, że powołany w decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 2621/17 jest przykładem na to, że organ, mimo treści przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, winien uwzględniać realny stan rodzinny żołnierza, ponieważ funkcją odprawy mieszkaniowej jest pomoc w zaspokojeniu aktualnych potrzeb mieszkaniowych żołnierza i wielkość tych potrzeb winien odzwierciedlać rozmiar przyznanej pomocy. Podsumowując organ podkreślił, że celem i funkcją odprawy mieszkaniowej jest pomoc w sfinansowaniu nabycia lokalu mieszkalnego po zakończeniu służby wojskowej. Skoro zatem odprawa mieszkaniowa ma na celu złagodzenie skutków konieczności poszukiwania lokalu do zamieszkania po zwolnieniu ze służby wojskowej, to stanowi to bardzo istotny argument za przyjęciem zasady, według której to stan rodzinny żołnierza istniejący w dacie zwolnienia ze służby powinien decydować o ilości przysługujących żołnierzowi norm stanowiącej podstawę obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a.", określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Prezesa AMW z [...] lutego 2021 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora AMW z [...] grudnia 2020 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie bezsporne jest, że skarżącej przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu). Zgodnie z tym przepisem, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Istota sporu w sprawie sprowadzała się do sposobu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. W tym zakresie, w ocenie Sądu, organy obu instancji przy ustaleniu wysokości odprawy mieszkaniowej błędnie zastosowały art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca według zasady: wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie natomiast z przepisem art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej, przyjmując do obliczenia wartość przysługującego lokalu mieszkalnego, ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, oraz wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby, odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje. Warto w tym miejscu zauważyć, że treść art. 47 ustawy o zakwaterowaniu została zmieniona z dniem 1 października 2015 r. przez art. 107 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1322), poprzez zapis określający, że to żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. W ocenie Sądu, brzmienie powołanych przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisów tych wynika, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, w dniu wskazanym przez żołnierza. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odprawy mieszkaniowej jako dzień do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazała [...] sierpnia 2013 r., kiedy członkami jej rodziny byli mąż B. O. oraz dzieci K. O. i M. O., z którymi we wskazanej dacie zamieszkiwała w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...], czego organ nie kwestionował. W ocenie Sądu, w tej sytuacji nie było podstaw do uwzględnienia do wyliczenia odprawy mieszkaniowej innej ilości norm niż należne skarżącej w dniu przez nią wskazanym, tj. [...] sierpnia 2013 r. Ustawodawca w przepisach art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu umożliwił bowiem żołnierzowi wybór dnia z okresu służby, na jaki organ ma naliczyć ilość norm do odprawy mieszkaniowej. Zatem żołnierz ma swobodę wskazania dnia z okresu swojej służby, na który będzie liczona ilość należnych mu norm mieszkaniowych i nie jest zadaniem ani organów, ani Sądu, dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2965/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że synowie skarżącej nie zamieszkiwali ze skarżącą w dacie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, nie wpływa na uprawnienie skarżącej do odprawy mieszkaniowej ani na jej wysokość. Sąd podziela oczywiście przywołany przez organ odwoławczy oraz prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FPS 3/11 – publ. j.w.; podobnie: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010r. sygn. akt II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1553/08, publ. j.w. oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83). W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła wątpliwość co do rozumienia stosowanej normy prawnej, nadto sens przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie przeczy w sposób oczywisty celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) ww. ustawy), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego lokalu mieszkalnego (art. 47 ww. ustawy). Natomiast wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają w tej sprawie podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej i przyjąć, jak chciałby organ, że ustaleń co do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należy dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, jak stanowi art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Prawo do odprawy mieszkaniowej jest ściśle związane z przysługującym żołnierzowi w trakcie służby prawem do zakwaterowania. W sprawie tej nie można podzielić poglądu organu, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem ilości norm wskazanych przez żołnierza na dzień [...] sierpnia 2013 r. byłaby sprzeczna z celem odprawy mieszkaniowej. W doktrynie wskazuje się, że "(...) z założenia językowej racjonalności "prawodawcy" wyprowadza się też regułę interpretacyjną, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne dla zrekonstruowania jakiejś normy postępowania (nie można przyjmować takiej wykładni, która uznawałaby jakieś sformułowanie tekstu za zbędne), a także regułę, że to samo słowo czy zwrot językowy powtarzający się w tekście aktów prawodawczych ma zawsze taki sam sens, natomiast użycie odmiennego słowa czy zwrotu ma świadczyć o tym, że "prawodawca" miał na myśli dwa odmienne pojęcia (...)" (por. Zygmunt Ziembiński [w:] Sławomira Wronkowska, Zygmunt Ziembiński, "Zarys teorii prawa", Poznań 2001, str. 166). Należy przy tym wskazać, że przywołany w decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, na który w zaskarżonej decyzji powołał się organ, rozstrzyga w odmiennym stanie faktycznym. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/16, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, przesądził, że niezasadne jest uznanie tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej małoletnich jako członków rodziny skarżącego, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. Także Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że Sąd I instancji trafnie wskazał, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem norm na dzieci umieszczone tymczasowo w rodzinie zastępczej, kłóciłaby się zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy, jak i z definicją dzieci zawartą w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. Natomiast przedmiotowa sprawa nie dotyczy kwestii uwzględnienia bądź nieuwzględnienia dzieci tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej. W rozpatrywanej sprawie synowie skarżącej byli - na dzień wskazany przez żołnierza - członkiem rodziny, którego uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkaniowej, czego nie kwestionowały orzekające w sprawie organy. Przyjęcie, że ustaleń w zakresie ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, o czym jest mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, organ powinien dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, na co wskazano w decyzjach organów obu instancji, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przyjęcie takiego stanowiska powodowałoby, że użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" odnoszony do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należałoby uznać za zbędny. Brak jest w aktualnym stanie prawnym podstaw do takiego stanowiska. Nadto, przyjęcie ustaleń w zakresie ilości norm, o których mowa wyżej, na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej przez organ, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, oznaczałoby, że to organ wybierałby w istocie datę, na którą dokonywane byłyby ustalenia faktyczne w tym zakresie. Trzeba zwrócić przy tym uwagę, że ustawodawca powtórzył zwrot "na dzień wskazany przez żołnierza" w art. 47 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o zakwaterowaniu. Zdecydował bowiem, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku (jest to zatem odrębna regulacja od przepisów K.p.a. wyznaczających terminy rozpatrzenia spraw administracyjnych). Ustawodawca wyznaczył organowi aż 90 dni na wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. W zdaniu drugim art. 47 ust. 2 ustawy ustawodawca wskazał, że wydanie decyzji następuje m.in. po złożeniu oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym "na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (...)". W art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu ustawodawca potwierdził, że do obliczenia wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej "w dniu wskazanym przez żołnierza". Również Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1195) określając wzór wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w załączniku nr 1 uwzględnił brzmienie ustawy o zakwaterowaniu wskazując na konieczność załączenia do wniosku oświadczenia o stanie rodzinnym "na wskazany dzień". Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, które miało wpływ na wynik sprawy, zatem należało uwzględnić zarzuty skargi w tym zakresie. Podkreślić jednocześnie należy, że rozstrzygnięcie sprawy było efektem przyjęcia przez organ błędnych założeń interpretacyjnych przepisów prawa materialnego, a nie uchybień procesowych. Co do zasady stan faktyczny sprawy jest bezsporny, rozbieżności dotyczą natomiast oceny przyjęcia warunków umożliwiających obliczenie wysokości należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. W sprawie tej, wobec jednoznacznej woli ustawodawcy, nie ma podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącej nie uwzględnić ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., jak w punkcie drugim sentencji wyroku.