II SA/Wa 404/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi małoletnich D. i A. T. – reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową B. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę w całości – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B. W. z dnia [...] grudnia 2014 r. – przedstawicielki ustawowej małoletnich D. T. (ur. [...] lutego 2002 r.) i A. T. (ur. [...] czerwca 2005 r.), odmówił przyznania dla wymienionych dzieci renty rodzinnej w drodze wyjątku po ich zmarłym w dniu [...] września 2013 r. ojcu P. T. (ur. [...] maja 1975 r.). W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. W związku z tym, że renta rodzinna jest pochodną osoby zmarłej, to w pierwszej kolejności bada się spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Tymczasem zmarły ojciec dzieci stał się niezdolny do pracy w wieku 31 lat, a na przestrzeni 38 lat życia udokumentowano 3 lata 5 miesięcy i 9 dni okresów składkowych oraz 1 rok 1 miesiąc i 23 dni okresów nieskładkowych, które zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Ponadto w latach 1993 – 1998 i 1998 – 2003 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym orz ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym, a w ostatnim 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano 3 lata i 11 dni tych okresów. Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające ojcu dzieci przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do podjęcia zatrudnienia. Dodano również, że ojciec dzieci w okresie od [...] sierpnia 2010 r. do [...] czerwca 2011 r. prowadził działalność gospodarczą, lecz w okresie od [...] listopada 2010 r. do [...] czerwca 2011 r. nie opłacał składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania świadczenia. We wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedstawicielka ustawowa małoletnich B. W. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i stwierdziła, że zostały spełnione łącznie przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Podkreśliła również, że ojciec dziecka został uznany za niezdolnego do pracy od sierpnia 2006 r. i skoro przez ostatnie 7 lat przed śmiercią był całkowicie niezdolny do pracy, to niezasadnym jest powoływanie się na fakt nieprzepracowania 5 lat w ostatnich 10 latach. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że za przyczyny szczególne rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarowi i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Natomiast przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wówczas, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Dodano również, że od dnia [...] grudnia 1993 r. do dnia [...] lutego 1998 r. i od dnia [...] marca 1998 r. do dnia [...] marca 2003 r. wystąpiły przerwy w opłacaniu składek, zaś orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2013 r. ustalono u ojca dzieci całkowitą niezdolność do pracy od dnia [...] sierpnia 2006 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. W. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bądź jej uchylenie zarzucając naruszenie: 1. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, 2. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 4. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., 5. art. 65 § 1 k.p.a., 6. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu i pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów. W uzasadnieniu podała, że organem właściwym był Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie wicedyrektor departamentu świadczeń emerytalno – rentowych, zaś decyzja została wydana na podstawie art. 65, 66, 57 oraz 58 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zaś na art. 83 ust. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że oceniając 10-lecie do uprawnień przyjęto ten okres przed powstaniem niezdolności do pracy wynoszący 2 lata 4 miesiące i 23 dni ubezpieczenia, zaś przed zgonem wynoszący 2 lata 3 miesiące i 8 dni. Ponadto wskazano, że osoby wydające decyzję działały na podstawie upoważnień, zaś skarżąca miała możliwość udziału w postępowaniu, składaniu nowych dowodów i przedstawiania argumentacji. W piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2015 r. pełnomocnika skarżącej, stanowiącym uzupełnienie skargi, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, a szczególności niewyjaśnienie okoliczności: 1. problemów zdrowotnych ojca skarżących utrudniających podjęcie zatrudnienia, poprzez zaniechanie przez organ ustalenia przebiegu leczenia w latach 2000 – 2006 w: a) [...] Specjalistyczny Gabinet Lekarski L. P., ul. [...], [...] Z., b) Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" - Specjalistyczne Usługi Medyczne ul. [...], [...] Z., c) Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. [...] w Z., ul. [...], [...], 2. niewystąpienie do Urzędu Pracy w Z. w celu ustalenia aktywności podejmowanej przez ojca skarżących w okresie rejestracji jako osoba bezrobotna, 3. nieuwzględnienie pozostałych okresów składkowych ojca skarżących i poprzestanie przez organ na stwierdzeniu, iż zakłady pracy rozliczały się na podstawie deklaracji bezimiennych, tj; a) okres zatrudnienia od [...] października 1996 r. do [...] lutego 1997 r. w Przedsiębiorstwie Inżynieryjno – Budowlanym "[...]", b) okres zatrudnienia od [...] marca 1998 r. w zakładzie [...]. II. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, pominięcie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności oświadczenia skarżącej co do sprawowania opieki nad dziećmi przez P. T., III. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy i bezpodstawne przyjęcie z przekroczeniem zakresu uznania administracyjnego, iż nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami - art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, że zmarły ojciec skarżących dzieci P. T. nie spełnił przesłanki wystąpienia szczególnych okoliczności, uniemożliwiających mu uzyskania emerytury lub renty w trybie ustawowym. Orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2013 r., tj. po śmierci, został on uznany całkowicie niezdolnym do pracy od dnia [...] sierpnia 2006 r. i brak jest – jego zdaniem – danych, aby niezdolność powstała przed dniem [...] maja 2005 r. Jak wynika z orzeczenia, zostało ono wydane po dokonaniu analizy dokumentacji medycznej z rozpoznaniem zależności [...] i z powodu zależności [...] leczony był z tego powodu w oddziale [...] od dnia [...] sierpnia 2006 r. w okresie od [...] sierpnia do [...] sierpnia 2006 r. i od [...] listopada do [...] listopada 2011 r. (karty leczenia szpitalnego) Natomiast do chwili śmierci, łącznie udowodniono u ojca dzieci 4 lata 7 miesięcy i 2 dni okresów składkowych i nieskładkowych i jest to – zdaniem Sądu – okres nieadekwatny do jego wieku zarówno w dniu orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy w wieku 31 lat (2 lata 4 miesiące i 23 dni), jak i na 38 lat życia. Wprawdzie przepis art. 83 ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, jednakże słusznie organ zauważył, że w rozpoznawanej sprawie nie dopatrzył się ich chociażby z tego powodu, że ojciec dzieci do 31 roku życia był zdolny do pracy. Co zaś się tyczy oświadczenia skarżącej z dnia [...] grudnia 2013 r., że zmarły P. T. sprawował opiekę na dziećmi D. (ur. [...] lutego 2002 r.) i A. (ur. [...] czerwca 2005 r.) do lat 4, to wskazać należy, że po pierwsze oświadczeniu temu nie do końca należy dać wiarę, bowiem w okresach od [...] marca 2003 r. – [...] marca 2003 r., [...] sierpnia 2003 r. – [...] października 2003 r., [...] maja 2004 r. – [...] listopada 2004 r., [...] czerwca 2005 r. – [...] czerwca 2006 r. i po orzeczeniu całkowitej niezdolności do pracy od [...] czerwca 2007 r. – [...] września 2007 r. oraz od [...] marca 2009 r. – [...] kwietnia 2009 r. był on zatrudniony, o czym świadczy zaliczenie mu w tym czasie okresu składkowego. Zatem nie mógł w tych okresach sprawować pełnej opieki nad dziećmi. Po drugie zaś, jeśli faktycznie opiekował się dziećmi, to był to jego wybór życiowy, zaś skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego w żadnym stopniu nie wskazała, że istniały jakiekolwiek przeszkody w opiece nad dziećmi. W tym miejscu zauważyć należy, że organ jest rzeczywiście i co dotyczy innych kwestii, a opisanych poniżej, zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, lecz strona winna wskazać na powyższe okoliczności, które nie są znane organowi z urzędu. Skoro zaś skarżąca w żadnym z pism procesowych nie sygnalizowała o powyższym fakcie, to organ nie miał podstaw i potrzeby badania kwestii związanych z ewentualnymi trudnościami w zapewnieniu opieki dzieciom. Podobnie rzecz się ma z aktywnością ojca dzieci w znalezieniu zatrudnienia, bowiem skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego w żaden sposób nie informowała o powyższym fakcie, zaś samo bezrobocie nie może być uznane jako okoliczność szczególna na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy. Niezależnie od powyższego, w aktach administracyjnych sprawy brak jakichkolwiek dokumentów świadczących o korzystaniu z opieki medycznej, a szczegółowo opisanych w piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2015 r., a skarżąca na rozprawie oświadczyła, że nie wskazywała organowi na trudności związane ze zgromadzeniem dokumentacji, zaś jej pełnomocnik oświadczyła, iż informacje o leczeniu się ojca dzieci w powyższych placówkach uzyskała jedynie od skarżącej. Zatem po pierwsze, organ nie miał możliwości ustosunkowania się do powyższych faktów, a po drugie, nie wiadomo, na jakie dolegliwości uskarżał się ojciec dzieci i z jakiego powodu korzystał z pomocy medycznej we wskazanych placówkach, przed hospitalizowaniem go w dniu [...] sierpnia 2006 r. z powodu zespołu zależności [...] i kiedy to orzeczono wobec niego całkowitą niezdolność do pracy. Jeśli zaś się tyczy ewentualnego zatrudnienia ojca dzieci w okresie od [...] października 1996 r. do [...] lutego 1997 r. w Przedsiębiorstwie Inżynieryjno – Budowlanym "[...]" i od [...] marca 1998 r. w zakładzie [...], to po pierwsze, skarżąca w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie wskazała na powyższą okoliczność, zaś organ już tę kwestię badał i w decyzji dotyczącej odmowy przyznania renty rodzinnej w trybie zwykłym z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], która – co należy podkreślić – nie została przez skarżącą zakwestionowana, stwierdził, że okresy te nie zostały zaliczone do stażu pracy, bowiem brak jest dokumentów potwierdzających zatrudnienie, tj. świadectw pracy wraz z informacją o okresach składkowych, urlopach bezpłatnych, a powyższe zakłady rozliczały się z ZUS-em na podstawie deklaracji bezimiennych. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a. oraz art. 65 § 1 k.p.a, a skarżąca nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów, zaś Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych był organem właściwym, co wynika z treści art. 83 ustawy do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Ponadto skarżąca była na bieżąco informowana o stanie sprawy i nie można zarzucić organowi, iż pozbawił ją czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów. W dalszej części zauważyć należy, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych upoważnieniami z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] i z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], upoważnił – odpowiednio – H. W. i B. P. do wydawania decyzji w sprawach świadczeń z art. 53 ust. 1 ustawy. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do trudnej sytuacji skarżącej, jednakże z drugiej strony podkreślić trzeba, że sama trudna sytuacja nie jest wystarczająca do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. Reasumując, Sąd mając na uwadze powyższe ustalenia, nie dopatrzył się nierzetelności organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i nie przekroczył zakresu uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.