II SA/Wa 406/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Banku Polskiego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] Prezes Narodowego Banku Polskiego, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.), po rozpatrzeniu wniosku J. S. z dnia [...] maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że we wniosku z dnia [...] maja 2023 r. J. S. wystąpił do Narodowego Banku Polskiego z wnioskiem o udostępnienie informacji dotyczących "akcji informacyjnej" traktującej o przyczynach inflacji (m.in. baner wielkoformatowy wiszący od połowy maja 2023 r. na siedzibie NBP oraz plakaty jeżdżące na mobilnych przyczepach reklamowych), w następującym zakresie: - zestawienie kosztów wymienionej "akcji informacyjnej", - przedstawienie faktur za wykonanie/użytkowanie ww. banerów oraz innych nośników reklamowych w ramach prowadzonej "akcji informacyjnej", - informacja, w jakim trybie i na jakiej podstawie wyłoniono wykonawcę ww. materiałów oraz czynności reklamowych (np. w formie mobilnej przyczepy z banerem), - przedstawienie wszelkich umów zawartych z podmiotami trzecimi świadczącymi usługi na potrzeby ww. "akcji informacyjnej", - przewidywane dalsze koszty prowadzenia ww. "akcji informacyjnej". Po rozpoznaniu skargi J. S. na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 509/23 zobowiązał Prezesa NBP do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2023 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 859/24 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu od ww. wyroku WSA w Warszawie. Następnie organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2025 r. wezwał stronę do wykazania przesłanki udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w postaci szczególnie istotnego interesu publicznego w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania. W dniu [...] stycznia 2025 r. do organu wpłynęła odpowiedź strony w powyższym zakresie. W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2025 r. organ wyjaśnił, że nie posiada zestawienia informacji obejmującego informacje wnioskowane przez stronę. W celu wytworzenia takiego zestawienia niezbędne byłoby wykonanie czynności prowadzących do uzyskania informacji w nowej formie i treści, jaką organ dotychczas nie dysponował. Organ wskazał, że posiada wprawdzie informacje i dokumenty, które stanowią źródło żądanej informacji, jednak zadośćuczynienie wnioskowi strony wymagałoby podjęcia przez organ wielu czynności wynikających z rozległości żądania i wymaganego zakresu prac utrudniających ich realizację, w szczególności wyszukania, wyselekcjonowania, przeanalizowania, przygotowania wstępnych zestawień oraz ręcznej anonimizacji wraz z usunięciem danych objętych tajemnicą prawnie chronioną, w celu pozyskania poszczególnych informacji cząstkowych, umożliwiających sporządzenie zestawienia żądanych informacji z wyłączeniem informacji podlegających ochronie prawnej. W ocenie organu, przeprowadzenie opisanych powyżej czynności byłoby bardzo czasochłonne i wymagałoby poniesienia przez organ kosztów związanych z koniecznością udziału w tych czynnościach dużej liczby pracowników NBP, w szczególności poprzez zwiększone zaangażowanie organizacyjne oraz kadrowe. W ocenie organu, proces wytworzenia informacji wnioskowanych przez stronę w niewątpliwy sposób zakłóciłby normalny tok pracy organu i mógłby doprowadzić do sytuacji, w której działania NBP będą się koncentrować na podejmowaniu czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej a nie czynności, które powinny być podejmowane w ramach ustawowych kompetencji przypisanych bankowi centralnemu. Organ przywołał następnie poglądy orzecznictwa dotyczące definicji informacji publicznej przetworzonej oraz przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2025 r. strona zanegowała charakter wnioskowanych informacji jako informacji publicznej przetworzonej. Z ostrożności wskazała jednak, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ pozwoli poznać istotną sferę życia publicznego, co jest niezbędne do publicznej dyskusji o jej funkcjonowaniu i ewentualnie zmiany praktyki. Strona odwołała się również do konieczności zachowania przez organ przejrzystości w wydatkowaniu środków publicznych na swoje działania. Odnosząc się do tego stanowiska strony, organ uznał, że ani chęć poznania określonej sfery działalności organu w celu przeprowadzenia dyskusji publicznej o jej funkcjonowaniu, ani potrzeba zapewnienia przejrzystości wydatkowania środków przez organ - w jakimkolwiek zakresie - nie są dostatecznym uzasadnieniem dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej, ponieważ udostępnienie takiej informacji wymaga kwalifikowanej formy interesu publicznego. Takiego uzasadnienia nie stanowi również twierdzenie strony, że "każdy obywatel powinien mieć możliwość samodzielnego zweryfikowania, czy środki publiczne wydatkowane są odpowiedzialnie i zgodnie z prawem", ponieważ obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności podmiotów publicznych ma charakter indywidualny (jednostkowy). Z tych przyczyn organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż udostępnienie stronie żądanych informacji może w jakiekolwiek sposób wpłynąć na usprawnienie funkcjonowania organu lub innych organów państwowych i to właśnie strona zapewni wykorzystanie przedmiotowych informacji w powyższym celu. J. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2. art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych, 3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona, 4. ewentualnie i z daleko idącej ostrożności procesowej, w sytuacji gdyby Sąd nie uznał zarzutu wskazanego w pkt 3, skarżący zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim prawo do informacji obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przedmiotem jego wniosku było udostępnienie informacji prostej. Żądana informacja istniała w chwili złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymagało przedsięwzięcia jedynie czynności technicznych związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą wskazanymi we wniosku. Realizacja wniosku nie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji wskutek podjęcia działań intelektualnych (np. analiz), których podjęcie w celu stworzenia nowej informacji uzasadniałoby przyjęcie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej. Skarżący zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja nie odnosiła się konkretnie do żadnego z zadanych pytań, a do całego wniosku jako takiego. Prezes NBP nie wyszczególnił, która z wnioskowanych informacji jest rzekomo informacją przetworzoną, co jest w opinii skarżącego znaczącą nieprawidłowością. Skarżący podkreślił ponadto, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem jej uzyskanie pozwoli poznać istotną sferę życia publicznego, co jest niezbędne do publicznej dyskusji o jej funkcjonowaniu i ewentualnie zmiany praktyki. Narodowy Bank Polski, jako polski bank centralny, powinien być przykładem przejrzystości w wydatkowaniu środków publicznych na swoje działania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący nie sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie jest w istocie sporne w tej sprawie, że Narodowy Bank Polski jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wynikające natomiast z przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2022 r., poz. 2025) rola i zadania pełnione przez Narodowy Bank Polski oraz Prezesa NBP pozwalają bez wątpliwości stwierdzić, że Prezes Narodowego Banku Polskiego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na żadnym etapie postępowania organ nie kwestionował, że żądana w ww. zakresie informacja stanowi informację publiczną. Okoliczność ta została przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 509/23, którym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest związany na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się natomiast po pierwsze do oceny, czy informacja żądana przez skarżącego we wniosku z dnia [...] maja 2023 r. jest informacją publiczną przetworzoną, a po drugie, czy jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ powinien wydać rozstrzygnięcie po wnikliwej analizie stanu faktycznego sprawy, a uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno wyjaśniać motywy, którymi kierował się organ i przyczyny, dla których uznał istotne dla sprawy okoliczności za udowodnione. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny przyczyn, dla których uznał, że w odniesieniu do całości wniosku z dnia [...] maja 2023 r. będzie miał zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ wskazał wprawdzie, że "nie posiada zestawu informacji obejmującego informacje wnioskowane przez stronę", a wytworzenie informacji wymagać będzie "podjęcia przez Organ wielu czynności wynikających z rozległości żądania i wymaganego zakresu prac utrudniających ich realizację, w szczególności wyszukania, wyselekcjonowania, przeanalizowania, przygotowania wstępnych zestawień oraz ręcznej anonimizacji wraz z usunięciem danych objętych tajemnicą prawnie chronioną, w celu pozyskania poszczególnych informacji cząstkowych, umożliwiających sporządzenie zestawienia żądanych informacji z wyłączeniem informacji podlegających ochronie prawnej". Ponadto podał, że udzielenie odpowiedzi na wniosek "byłoby bardzo czasochłonne i wymagałoby poniesienia przez Organ kosztów związanych z koniecznością udziału w tych czynnościach dużej liczby pracowników NBP, w szczególności poprzez zwiększone zaangażowanie organizacyjne oraz kadrowe". W ocenie Sądu, wyżej zacytowane stwierdzenia ("wiele czynności", "duża liczba", "rozległość żądania") mające charakter ogólny, a przez to w istocie nieweryfikowalny, nie odnoszą się do realiów niniejszej sprawy, w tym w szczególności do treści żądania zawartego we wniosku z dnia [...] maja 2023 r. Co istotne, przedmiotem wniosku skarżącego była informacja dotycząca konkretnej prowadzonej przez Narodowy Bank Polski "akcji informacyjnej". Udostępnienie żądanej informacji wymagałoby zatem od organu wyodrębnienia dokumentacji z uwzględnieniem kryterium związku z opisaną we wniosku działalnością NBP. Sąd podkreśla, że w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji organ powinien wykazać, w sposób umożliwiający weryfikację stanowiska organu przez sąd administracyjny, że istotnie udostępnienie żądanej informacji ze zbioru informacji prostych wymagać będzie znacznego nakładu sił i środków. Organ powinien zatem wskazać, jak obszerny zbiór dokumentów musiałby zostać poddany analizie, opisać, jakiego rodzaju czynności są wymagane do przeprowadzenia takiej analizy (uwzględniając będące w dyspozycji organu środki techniczne, w tym informatyczne), a następnie wykazać, że tego rodzaju analiza wymaga znacznego nakładu pracy (gdyż przykładowo nie może zostać wykonana za pomocą narzędzi informatycznych). Dopiero wówczas można przyjąć, że organ w sposób wystarczający ustalił stan faktyczny sprawy i uzasadnił prawidłowo swoje rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie powyżej wskazanych elementów zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał wprawdzie, że nie posiada gotowego zbioru informacji, a także że czynności wymagane do wyodrębnienia żądanej informacji wymagać będą znacznego nakładu czasu i środków. Weryfikacja tych argumentów organu jest jednak niemożliwa, ponieważ organ nie opisał, w jaki sposób archiwizuje dokumenty związane ze swoją działalnością o charakterze promocyjnym i nie wykazał, by wyodrębnienie żądanej informacji (dotyczącej jak już wskazano konkretnej inicjatywy) nie było możliwe np. poprzez proste wyszukanie jej w systemie komputerowym. Organ nie podał też (chociażby w przybliżeniu), jak znaczny nakład pracy będzie wymagany od jego pracowników w celu dokonania niezbędnej analizy żądanych dokumentów, biorąc pod uwagę ograniczony zakres żądanej informacji publicznej. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył przepisy postępowania, w szczególności w zakresie ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego oraz prawidłowego sposobu sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Ze względu na to, że zdaniem Sądu, organ niedostarczenie uzasadnił swoje stanowisko, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, przedwczesne było odnoszenie się do kwestii wykazania przez skarżącego szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Okoliczność ta może bowiem być przedmiotem oceny organu jedynie wtedy, gdy w sposób bezsprzeczny wykaże, że żądana informacja ma charakter przetworzony, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe wskazania Sądu. W szczególności będzie zobowiązany do ustalenia, czy określona we wniosku informacja może zostać uznana za informację przetworzoną w świetle zaprezentowanych przez organ w zaskarżonej decyzji poglądów doktryny i orzecznictwa, z których wynika, że zbiór informacji prostych może być uznany za informację publiczną przetworzoną jedynie wówczas gdy powstaje wskutek zebrania i zestawienia informacji pod względem wskazywanego przez wnioskodawcę kryterium lub z uwagi na szeroki zakres żądanej informacji skutkujący koniecznością zaangażowania przez organ nakładów czasu i pracy. Swoje rozstrzygnięcie w tym przedmiocie organ będzie zobowiązany wyczerpująco uzasadnić, w szczególności z uwzględnieniem zakresu żądanej przez skarżącego informacji oraz charakteru czynności wymaganych do jej udostępnienia. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę stanowi wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.