II SA/Wa 407/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego – oddala skargę – Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania, z wniosku K. M. z dnia [...] września 2014 r., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. o przyznaniu K. M. pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że K. M. jest emerytem Policji od dnia [...] czerwca 2013 r. Podał, że K. M. jako policjant otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe w pełnej przysługującej wysokości na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 roku. Decyzja stała się ostateczna. W dniu [...] grudnia 2007 r. K. M. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o wdrożenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia KRP w [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. Komendanta Rejonowego Policji w [...]. Od powyższego orzeczenia KWP w [...] K. M. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja Komendanta Głównego Policji została zaskarżona przez K. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 884/08 skargę oddalił. W dniu [...] marca 2009 r. Pan K. M. w oparciu o art. 61 § 1 k.p.a. złożył ponowny wniosek do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r. przyznającej pomoc finansową. Organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] KRP w [...] o przyznaniu stronie pomocy finansowej. Od powyższej decyzji KWP w [...] K. M. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] K. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa1265 /09 skargę oddalił. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. K. M. (reprezentowany przez pełnomocnika) po raz kolejny wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] KRP w [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał decyzję nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] w przedmiocie przyznanej pomocy finansowej. Orzeczenie I instancji utrzymał w mocy Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. K. M. reprezentowany przez pełnomocnika raz jeszcze wystąpił do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności wymienianej wyżej decyzji przyznającej pomoc finansową. Komendant Główny Policji w oparciu o przepisy art. 65 § 1 k.p.a. przesłał niniejszy wniosek do rozpoznania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] jako organu właściwego. W dniu [...] października 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] KRP w [...]. K. M. wniósł zażalenie do Komendanta Głównego Policji, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie KWP w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Na postanowienie KGP nr [...] strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 162/14 skargę oddalił. Pismem z dnia [...] września 2014 r. K. M., po raz piąty, zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji KRP w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji KRP w [...] o przyznaniu pomocy finansowej. K. M. działający przez pełnomocnika Z. N. złożył zażalenie do Komendanta Głównego Policji, który po analizie akt w sprawie stwierdził co następuje. Komendant Główny Policji utrzymując w mocy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2014 r. wskazał, że przed wszczęciem postępowania, organ przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania nieważnościowego. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć złożenie żądania przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy żądanie wniosła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć m.in. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Komendant Główny Policji podniósł, że bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] KRP w [...] o przyznaniu K. M. pomocy finansowej była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 884/08 skargę K. M. oddalił. Organ wskazał, że w uzasadnieniu wyroku Sąd jednoznacznie stwierdził, że przedmiotowa decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dniu jej wydania. Sąd nie podzielił też poglądu skarżącego, że udzielona mu pomoc finansowa stanowiła pożyczkę z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. Rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej zainteresowanemu pomoc finansową stały się ostateczne a fakt, że skarżący nie zgadza się z nimi nie może prowadzić do ponownego merytorycznego załatwienia sprawy w warunkach tożsamości sprawy administracyjnej. KGP stwierdził, że pełnomocnik K. M. występujący z wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] nie wskazał żadnych okoliczności, które nie były objęte orzeczeniami Sądu z dnia 17 grudnia 2008 r., z dnia 9 grudnia 2009 r. oraz z dnia 22 maja 2014 r. Każdy wyrok korzysta z powagi rzeczy osadzonej i brak jest możliwości skutecznego wszczęcia postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami (art.171 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z kolei art.170 tej ustawy stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Organ wskazał też na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, w której stwierdzono: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a." KGP podał, że ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 , poz.18) uchylono zapis § 3 w art. 157 k.p.a. Zgodnie z nowym brzmieniem k.p.a. zastosowanie znajdzie wprowadzony art. 61a k.p.a., w myśl którego : "gdy żądanie strony, o którym mowa w art.61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi K. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji z dnia [...] października 2014 r., a także wszystkich wydanych od [...] kwietnia 1995 r. decyzji i postanowień. Skarżący podniósł, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1995 r. o przyznaniu pomocy finansowej została wydana bez podstawy prawnej, w części wstępnej tej decyzji nie podano bowiem podstawy prawnej z ustawy o Policji, a przytoczono jedynie przepisy zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie i postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] odpowiadają prawu. Organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. o przyznaniu K. M. pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis znajduje zastosowanie również w sprawach z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Złożony przez skarżącego wniosek z dnia [...] września 2014 r. o stwierdzenie nieważności jest już piątym wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej wymienioną wyżej decyzją Komendanta Rejonowego Policji w [...]. W sprawie jest bezsporne, że decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. Komendanta Rejonowego Policji w [...]. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał zaś tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 884/08 oddalił natomiast skargę. W sprawie niniejszej zasadnie organ odwołał się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Wprawdzie powołana uchwała nie znajduje wprost odniesienia do niniejszej sprawy, albowiem kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. nie była poddana weryfikacji w administracyjnym toku instancji oraz w postępowaniu sądowym, to jednak była ona już przedmiotem oceny organu w postępowaniu nieważnościowym. Prawidłowość zaś decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia jej nieważności była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 884/08 oddalił skargę. Sąd wskazał wówczas, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Sąd ocenił prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania nieważnościowego oraz podjętego rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności i stwierdził, że wbrew stanowisku wyrażonemu przez skarżącego, ostatecznej decyzji Komendanta Rejonowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. nie można przypisać wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Istnienie podstawy prawnej decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r. także było zatem przedmiotem ustaleń organu i oceny Sądu. Sąd w powołanym wyroku stwierdził, że Komendant Główny Policji dokonał prawidłowej oceny, poddanej kontroli nadzorczej, decyzji w sprawie przyznania skarżącemu pomocy finansowej w pełnej przysługującej wysokości na budownictwo mieszkaniowe, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, właściwie go ocenił i wydał należycie uzasadnioną decyzję w sprawie. Zdaniem Sądu obecnie rozpatrującego niniejszą sprawę – w świetle powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – zasadnie Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r. Wskazania przy tym wymaga, że związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo użycia w art. 153 P.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Stosownie do art. 171 P.p.s.a., prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Z kolei art. 170 P.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wobec powagi rzeczy osądzonej, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku strony z dnia [...] września 2014 r. W sytuacji, gdy toczyło się już postępowanie nieważnościowe dotyczące wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r. i wydana została decyzja o odmowie stwierdzenia jej nieważności, która pozostaje w obrocie prawnym, brak jest możliwości prowadzenia kolejnego postępowania o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. Skoro wniosek z dnia [...] września 2014 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną (decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności), zasadna była odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego na podstawie art. 61a k.p.a. Takie stanowisko prezentowane jest zarówno w literaturze przedmiotu (v. M Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, Kraków 2005 r., s. 968), jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. W sytuacji, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustalił wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym – z uwagi na wydaną uprzednio decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności – powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), co zasadnie nastąpiło w tej sprawie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.