II SA/Wa 4099/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie w sprawie zainicjował J. J. w dniu [...] marca 2021 r. zwracając się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z wnioskiem o udostępnienie - w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") - skanu decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. (znak: [...]). W dniu [...] października 2021 r. adresat w/w wniosku wydał decyzję odmowną w przedmiotowej sprawie dotyczącej żądania udostępnienia skanu decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. (nr [...]). Organ uznał wprawdzie, że przedmiot wniosku J. J. stanowi informację publiczną, jednak ze względu na okoliczność, że żądana informacja stanowi decyzję wydaną w indywidualnej sprawie administracyjnej dostęp do niej ulega ograniczeniu ze względu na interes prawny strony będącej adresatem decyzji, o której udostępnienie ubiega się skarżący. Od powyższej decyzji J. J. odwołał się oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po rozpoznaniu odwołania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydał w dniu [...] listopada 2021 r. decyzję utrzymującą w mocy skarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy zważył, że decyzje administracyjne i inne indywidualne akty administracyjne stanowią informację publiczną, która może być udostępniana w granicach określonych normami prawnymi wyłączającymi bądź ograniczającymi ich dostępność przy czym organ rozpatrujący wniosek obowiązany jest ustalić, czy udostępnienie wnioskowanych dokumentów nie narusza prywatności i danych osobowych w nich zamieszczonych. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podzielił w tej mierze argument podnoszony w uzasadnieniu decyzji I instancji wskazujący, że anonimizacja żądanej decyzji nie gwarantuje w dostateczny sposób braku możliwości identyfikacji jej strony. Ponadto podkreślono, że decyzja objęta wnioskiem, była jedyną taka decyzja wydana przez organ w 2021 r., a zapoznanie się wnioskodawcy z jej treścią - nawet po jej anonimizacji - pozwoliłoby na łatwą identyfikację jej adresata. Za słuszny uznano więc pogląd organu I instancji zakładający, że skuteczność anonimizacji zależy nie tyle od fizycznego ukrycia danych osobowych, lecz od całokształtu okoliczności sprawy mających istotny wpływ na ochronę słusznych praw podmiotowych strony. W powyższym kontekście uznano, że organ I instancji zasadnie przywołał art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do tut. Sądu wywiódł J. J. zarzucając organowi naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, których naruszenie miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 10 ust. 1 i 2 Konwencji O Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284) oraz art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP; 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych; 3) art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p. - w zakresie, w jakim z przepisu tego wynika, że prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu z powodu ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy w sytuacji, kiedy osoba fizyczna, lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa, poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem polegającym za przyjęciu za właściwe zaniechania podjęcia czynności celem ustalenia, czy osoba fizyczna, z uwagi na której ochronę prywatności wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, rezygnuje z przysługującego jej prawa; II. przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 4) art. 7 k.p.a. - poprzez niepodjęcie niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego; 5) art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ przy załatwieniu sprawy oraz sprzeczność treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z celem jej wydania (ujawnienie szczegółowych danych osobowych adresata decyzji żądanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ze względu na których ochronę wydano decyzję odmowną), a także poprzez nieodniesienie się do żadnego z zarzutów odwołania co również świadczy o podważeniu zasady budzenia zaufania do organów administracji; 6) art. 11 k.p.a. - poprzez niedostateczne i nieprzekonujące wyjaśnienie przesłanek, na których oparł się Organ wydając skarżone rozstrzygnięcie, a także poprzez nieodniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu; 7) art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 15 k.p.a. oraz w zw. z art. 78 Konstytucji RP - poprzez wzięcie udziału w rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez osobę, która wydała decyzję jako organ pierwszej instancji, a zatem podlegającą wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym, tj. S. P. - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]; 8) art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pozwalający na ustalenie stanu faktycznego, w szczególności poprzez nieustalenie, czy osoba fizyczna, której dotyczy żądana decyzja rezygnuje z przysługującego jej prawa ochrony prywatności; 9) art. 80 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia, czy żądana decyzja rzeczywiście zawiera informacje, których ujawnienie wniknęłoby w chronioną sferę prywatności adresata żądanej decyzji, oraz poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a także poprzez nierozważenie, czy wystarczającym środkiem ochrony danych osobowych, lub innych informacji wnikających w sferę prywatności osób fizycznych, byłaby anonimizacja przedmiotowej decyzji oraz poprzez nieustalenie, czy osoba fizyczna, której dotyczy przedmiotowa decyzja rezygnuje z przysługującego jej prawa ochrony prywatności, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego, dowolność w ustaleniach faktycznych, a także rozpatrzenie sprawy w sposób przypadkowy, subiektywny, selektywny i oparty na z góry założonej tezie; 10) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. - poprzez niewykazanie w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej czy żądana we wniosku z dnia 26 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej decyzja rzeczywiście zawiera dane wnikające w chronioną sferę prywatności adresata przedmiotowej decyzji, a także poprzez niewykazanie, dlaczego anonimizacja rzeczonej decyzji nie byłaby wystarczającym środkiem chroniącym prywatność osoby fizycznej, jak i również poprzez niewykazanie, aby osoba fizyczna, której dotyczy żądana decyzja nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa ochrony prywatności oraz poprzez nieodniesienie się do zarzutów i argumentacji odwołania, co czyni uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogólnikowym i szablonowym; 11) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, kiedy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., a także poprzez nierozpatrzenie i nierozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym w oparciu o całokształt okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] i o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W celu pełnego ustalenia stanu faktycznego tut. Sąd zarządzeniem z dnia 28 lipca 2022 r. wezwał organ do przedłożenia spornej decyzji objętej żądaniem. Dnia 5 sierpnia 2022 r. do Sądu wpłynęła sporna decyzja żądana powyższym zarządzeniem. Z jej komparycji wynika, iż został skierowana wobec osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy norma art. 5 ust. 2 u.d.i.p. znajduje zastosowanie w odniesieniu do sfery, objętej prowadzoną przez osobę fizyczną działalnością gospodarczą. W ocenie tut. Sądu na w/postawione pytanie należy udzielić negatywnej odpowiedzi. Problematyką stanowiącą istotę niniejszej sprawy zajmowały się już wielokrotnie Sądy administracyjne – w tym Sąd kasacyjny. W ramach działalności orzeczniczej doszło do wypracowania poglądu, iż osoba fizyczna, nie może domagać się ochrony swoich danych osobowych, które są wykorzystywane nie, jako dane osobowe, lecz jako dane firmy. Decydując się na utożsamianie tych danych, taka osoba fizyczna godzi się bowiem na szersze ich ujawnianie. Stanowisko zbieżne z w/w zaprezentował m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1487/17 gdzie wskazał w uzasadnieniu, że w sytuacji, gdy sama osoba fizyczna zaczyna używać swoich danych indywidualnych tak jak inny podmiot prowadzący działalność gospodarczą - wówczas takie dane tracą możliwość ochrony przewidzianą przez ustawę o ochronie danych osobowych. Na marginesie dodania wymaga także to, że powyższa linia orzecznicza pozostaje w zgodzie z linią wypracowaną jeszcze pod rządami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2135 ze zm.) [patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2002 r. sygn. akt II SA 3389/01]. Powyżej przytoczone stanowisko Sądu kasacyjnego tut. Sąd w pełni podziela i traktuje jak własne. Przechodząc do materii badanej sprawy, w ocenie Sądu administracyjnego skarżona decyzja jawi się jako wadliwa. Okolicznością niesporną było bowiem to, że decyzja objęta żądaniem strony została wydana wobec osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą. Wobec takiej zaś osoby, w świetle przytoczonych i akceptowanych przez tut. Sąd poglądów judykatury, przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania. Dane osobowe w postaci imienia i nazwiska zostały bowiem w spornej decyzji użyte dla oznaczenia podmiotu gospodarczego a nie osoby fizycznej. Osoba fizyczna umieszczając zaś swoje imię i nazwisko w nazwie prowadzonej działalności gospodarczej, wyraziła zgodę (co najmniej w sposób dorozumiany), na rezygnację z ochrony jej prawa do prywatności w sferze związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2022 r., poz. 329 ze zm.) a o kosztach rozstrzygnięto w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 200 powyżej przywołanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu.