II SA/Wa 411/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi T.J. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego - oddala skargę - Prezes Agencji Mienia Wojskowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 21 ust. 6 pkt 3, art. 48d ust. 12 i 13 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 207 z późn. zm.) w zw. z art. 17 ust. 4, art. 120, art. 121 oraz art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1456), w dniu [...] lutego 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego z [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. orzekającą o nadpłaconym przez Dyrektora na rzecz T. J., w okresie od 5 marca 2012 r. do 4 czerwca 2017 w kwocie 30 242,06 zł świadczeniu mieszkaniowym i zobowiązującej ww. do zwrotu nadpłaconego świadczenia w powyżej określonej kwocie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że organ pierwszej instancji na wniosek żołnierza z dnia 23 marca 2012 r. rozpoczął od dnia 1 maja 2012 r. wypłatę świadczenia mieszkaniowego, którą kontynuował na podstawie kolejnego wniosku z dnia 24 października 2016 r. przez czas pełnienia przez żołnierza służby na wyznaczonym stanowisku w Orkiestrze Wojskowej w garnizonie [...]. Decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2017 r. żołnierz został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] czerwca 2017 r. wyznaczony na stanowisko służbowe w [...] Wojskowym Oddziale Gospodarczym w garnizonie [...]. W związku z tym faktem, żołnierz wystąpił w dniu 13 czerwca 2017 r. z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, w którym podał, że nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa z bonifikatą. Organ pierwszej instancji wezwał żołnierza do zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia za okres od 5 marca 2012 r. do czerwca 2017 r. (art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP). Żołnierz w dniu 31 lipca 2017 r. wpłacił na rachunek bankowy Agencji kwotę 28.000,00 zł. W piśmie z dnia 2 sierpnia 2017 żołnierz poinformował organ, że nie uznaje w całości żądania zwrotu wypłaconego świadczenia mieszkaniowego. Organ w piśmie z dnia 17 sierpnia zawiadomił żołnierza o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego, które zostało zakończone decyzją [...] organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2017 r. Decyzja ta został uchylona decyzją nr [...] Prezesa AMW z dnia [...] października 2017 r. i przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego z [...] w dniu [...] grudnia 2017 r. wydał decyzję nr [...] orzekającą o nadpłaconym przez Dyrektora na rzecz T. J., w okresie od 5 marca 2012 r. do 4 czerwca 2017 w kwocie 30.242,06 zł świadczeniu mieszkaniowym i zobowiązał ww. do zwrotu nadpłaconego świadczenia w powyżej określonej kwocie. Zgodnie art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: 1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.; 2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.; 3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.); 5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że żołnierz w dniu 30 grudnia 2004 r. nabył od Gminy [...] lokal mieszkalny i uzyskał bonifikatę w wysokości 96% od ceny sprzedaży. Żołnierz skorzystał zatem z preferencyjnych zasad wykupu lokalu mieszkalnego od samorządu terytorialnego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, o czym mowa w art. 21 ust. 6 pkt powyżej powołanej ustawy. Skoro żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, oznacza to, że wypłacone mu świadczenie mieszkaniowe było nienależne i w konsekwencji powinno zostać zwrócone. T. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lutego 2018 r. zarzucają, że została wydana z naruszeniem art. 42 ust. 1 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego, gdyż organ nie uwzględnił trzyletniego okresu przedawnienia dla roszczeń administracyjnoprawnych. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym zobowiązań cywilnoprawnych, z pominięciem zasad obowiązujących w postępowaniu cywilnym, narusza obowiązujący porządek prawny, a w szczególności odrębne tryby przewidziane w postępowaniu cywilnym i administracyjnym. Ponadto w ocenie skarżącego organ nieprawidłowo ustalił wysokość kwoty do zwrotu za dwa pierwsze miesiące wypłaty, jak również błędnie określił datę wydania decyzji. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Prezes Agencji Mienia Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej. Organ odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze podając, że termin przedawnienia biegnie od dnia wymagalności, a więc od momentu gdy dłużnik zobowiązany jest do spełnienia świadczenia. Nie mogą ulec przedawnieniu roszczenia niewymagalne. Skarżący został wezwany do zwrotu świadczenia z określeniem daty jego spełnienia, zatem upływ wskazanego terminu powoduje, że obowiązek stal się wymagalny, Żądanie zwrotu świadczenia ma swą podstawę prawną, a zatem rozwiązania ustawowe są oczywiste. Ponadto pełnomocnik organu podał, że skarżący nie kwestionował w odwołaniu wysokości kwoty do zwrotu, a zatem nie było to przedmiotem rozważań organu odwoławczego, co więcej strona nie wyjaśnia w skardze na czym błąd w ustaleniu wysokości kwoty do zwrotu – za dwa miesiąc – polega. Natomiast błąd w dacie decyzji został sprostowany postanowieniem Prezesa AMW z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 1302, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Stosownie do dyspozycji zawartej art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W świetle powyższych przepisów skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Na wstępie podać należy, że prawo żołnierza zawodowego do świadczenia mieszkaniowego stanowi pochodną uprawnienia podstawowego, jakim jest prawo do zakwaterowania. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: (1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, (2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, (3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Żołnierz służby stałej wybiera, na swój wniosek, jedną z ww. form zakwaterowania (ust. 3). Świadczenie mieszkaniowe - jako jedna z form zakwaterowania - zostało wprowadzone do ustawy o zakwaterowaniu 1 lipca 2010 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143). Ustawodawca, przyznając prawo do zakwaterowania, określił również przesłanki negatywne, których spełnienie wyłącza dopuszczalność realizacji prawa żołnierza zawodowego do zakwaterowania, tj. realizacji tego prawa w formie przydziału kwatery oraz w formie zastępczej, w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W świetle art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: 1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.; 2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.; 3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.); 5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący w dniu 30 grudnia 2004 r., działając przez pełnomocnika, nabył od Gminy [...] lokal mieszkalny położony przy ul. [...] z 96% bonifikatą od ceny sprzedaży, co znajduje potwierdzenie w akcie notarialnym Repertorium A numer [...]. Tak ukształtowane okoliczności faktyczne czynią zasadnym zwrócenie w pierwszej kolejności uwagi na orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na gruncie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu w odniesieniu do stanów faktycznych, w których organy WAM (obecnie AMW) podejmowały rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego na rzecz wnioskodawcy - żołnierza zawodowego, który nabył lokal mieszkalny na warunkach określonych w tym przepisie. Tego rodzaju okoliczność, tj. nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji lub jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia traktowana jest jako przeszkoda w uznaniu, że żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania, w tym także do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), "(...) ratio legis art. 21 ustawy jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy (...) pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Oczywistym jest też, że podobnie jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r." Zauważyć przy tym należy, że w stanie faktycznym sprawy, w której zapadł powołany wyżej wyrok, lokal mieszkalny został nabyty przez skarżącego przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wprowadzającej instytucję świadczenia mieszkaniowego. Lokal ten w dacie złożenia wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego był w posiadaniu skarżącego. W ocenie Sądu, organy orzekające prawidłowo zatem uznały, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka negatywna wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego określona w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Należy podkreślić, iż powołany przepis nie odnosi się do kwestii czasu, w jakim miało miejsce nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Na potrzeby stosowania ww. przepisu istotne znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy osoba posiadająca obecnie status żołnierza zawodowego lub jej małżonek kiedykolwiek wcześniej skorzystała z jednej z form pomocy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, o której mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Jeżeli, jak w sprawie niniejszej, odpowiedź ta jest twierdząca, to osobie, która skorzystała z preferencyjnych zasad wykupu lokal, nie przysługuje uprawnienie podstawowe, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP. Zgodnie z art. 48d ust 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego oraz zwrot świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości następuje w formie decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego dyrektor oddziału regionalnego Agencji wzywa do zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną. Natomiast art. 42 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego stanowi, że roszczenia Agencji o charakterze administracyjnoprawnym ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Do przedawnienia roszczeń administracyjnoprawnych Agencji w zakresie nieuregulowanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy księgi pierwszej tytułu VI ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Należy zgodzić się z organem, że takich charakter przedmiotowych należności został ukształtowany dopiero od 1 października 2015 r., gdyż dopiero wówczas został wprowadzony art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP, który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Reasumując stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie mógł skutecznie nabyć uprawnienia do świadczenia mieszkaniowego, skoro skorzystał z jednej z form pomocy mieszkaniowej, wymienionych w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a zatem wypłacone skarżącemu świadczenie mieszkaniowe jest świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja znajduje potwierdzenie w obowiązujących przepisach prawa materialnego i nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych przyczyn Sąd uznał skargę za niezasadną, a podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 i art. 132 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.