II SA/Wa 412/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Jacek Fronczyk Adam Lipiński (spr.) Protokolant Asystent sędziego Monika Michnik-Misterek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B. K. - przedstawicielki ustawowej małoletniego M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. B.K. w dniu 30 sierpnia 2010 r. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz małoletniego syna M.K. urodzonego w 2003 r. po ojcu wyżej wymienionego A.K., urodzonym w dniu [...] stycznia 1973 r. i zmarłym w dniu [...] listopada 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2010 r. odmówił przyznania świadczenia i po rozpatrzeniu wniosku B.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy swoją decyzję poprzedzającą. W uzasadnieniu organ wskazał, iż A.K. legitymował się krótkim okresem ubezpieczenia wynoszącym 10 lat i 22 dni, co jest nieadekwatne do jego wieku 35 lat. Na ostanie dziesięć lat przed śmiercią jego okres ubezpieczenia wynosił zamiast minimum 5 lat jedynie 3 lata i 10 dni. W latach 2001-2005 wystąpiła przerwa w opłacaniu składek ubezpieczeniowych. Z akt sprawy wynika, iż A.K. pracował w G. bez ubezpieczenia. Organ podkreślił, iż z materiału sprawy nie wynika, aby brak ubezpieczenia był spowodowany szczególnymi okolicznościami, zatem zgodnie z treścią art. 83 § 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), należało odmówić przyznania świadczenia. Nadto, średnia na osobę w rodzinie wynosi 789 zł., co uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. B.K. działając w imieniu małoletniego M.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia wskazanej wyżej decyzji. Wskazywała na około 15 letni staż pracy u zmarłego męża oraz okoliczność, iż prowadził własną firmę w G., gdzie zmarł. Wskazywała również na poważne trudności finansowe w zapewnieniu podstawowych potrzeb. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosił o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniach obu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania niniejszej sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, rozpoznając wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 Kpa. Zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. wydała ta sama osoba, która brała udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji z dnia [...] października 2010 r. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. W doktrynie przyjmuje się, że reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, oraz: J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005). Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06 (LEX nr 235133) i w wyroku z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08 oraz w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że w świetle zasady określonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego uprawnienie do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. "Sprawiedliwość" ta wymusza między innymi obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 Kpa) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W powołanej uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extenlendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 Kpa), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu, jak wskazał NSA w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., tak też przyjmuje się w doktrynie (m.in. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz i cyt. tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski w: glosie do uchwały NSA (w składzie 7 sędziów) z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 - publ. ZNSA 2007/3/137). Z kolei wnioskodawczyni powinna wykazać z jakich przyczyn A.K. nie odprowadzał składek z ubezpieczenia społecznego w latach 2001-2005 oraz z jakich powodów wyrejestrował własną działalność gospodarczą w G., w szczególności, czy przyczyną zarówno wyrejestrowania działalności, jak i braku opłacania składek we wskazanym wyżej okresie nie stanowiła choroba. W tym zakresie wnioskodawczyni powinna wykazać większą staranność w informowaniu organu o działalności A.K. w G., zaś organ powinien te wiadomości wykorzystać i zwrócić się do odpowiednich organów [...] w celu wskazania przyczyny śmierci A.K. i ewentualnej dokumentacji medycznej – gdyby przyczyną śmierci była długotrwała choroba. Następnie organ oceni całość tak zgromadzonego materiału pod kątem istnienia przesłanek art. 83 § 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wskazując na wyżej opisane uchybienia organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.