II SA/Wa 412/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi R. E. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę I. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: 1. Komendant Wojewódzki Policji w L. (zwany dalej "KWP") postanowieniem z [...] października 2024r. nr [...] - po ponownym rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego, w związku z postanowieniem Komendanta Głównego Policji (zwany dalej "KGP") z [...] lipca 2024r. nr [...] - odmówił R. E. (zwany dalej "Skarżącym") wydania zaświadczenia o treści żądanej za okres służby pełnionej w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w L. (zwana dalej "Komendą") w latach 2013-2022 oraz w Wydziale [...] Komendy w 2023r. za czas pełnienia służby w ramach operacji policyjnej "[...]": podoperacji policyjnej "[...]" i "[...]". W podstawie prawnej powołano art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024r., poz. 572, ze zm., zwany dalej "k.p.a."), § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020r., poz. 1611 ze zm., zwane dalej: "rozporządzenie z 2005r."). KWP w uzasadnieniu ww. postanowienia wskazał, że Skarżący [...] lutego 2024r. wystąpił z raportem, w którym zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach wskazanych w ww. rozporządzeniu w Wydziale [...] Komendy, w celu ustalenia wymiaru emerytury w latach 2013-2022. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że Skarżący od [...] lutego 2013r. do [...] grudnia 2022r. pełnił służbę w Wydziale [...] Komendy, ale w Jego aktach osobowych brak jest dokumentacji spełniającej wymogi środków dowodowych, dających podstawę do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W związku z tym pismami z [...] marca i [...] kwietnia 2024r. zwrócono się z prośbą do Naczelnika Wydziału [...] ww. Komendy o przeprowadzenie kwerendy materiałów będących w dyspozycji tego Wydziału, w celu wytypowania dokumentów, potwierdzających wykonywanie przez Skarżącego czynności polegających na podejmowaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenia życia lub zdrowia, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia we wskazanym czasookresie. Naczelnik ww. Wydziału w piśmie z [...] kwietnia 2024r. po dokonaniu kwerendy spraw: [...] poinformował, że podczas ich realizacji nie doszło do realnego zagrożenia życia i zdrowia Skarżącego. Również z przeglądu akt osobowych Skarżącego wynika, że w czasie służby nie otrzymywał on odznaczeń resortowych i państwowych, za służbę pełnioną w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu, nie brał udziału w zdarzeniach skutkujących doznaniem jakiegokolwiek urazu w służbie. Tym samym nie potwierdzono, aby służba Skarżącego pełniona w Wydziale [...] ww. Komendy dawała podstawy do podwyższenia wysokości emerytury. W związku z tym KWP wydał [...] maja 2024r. nr [...] postanowienie o odmowie Skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Wydziale [...] Komendy w latach 2013-2022 w warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego. KGP, po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego, postanowieniem z [...] lipca 2024r. nr [...] uchylił ww. postanowienie KWP w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując, że zakres stwierdzonych w sprawie braków, ze względu na rozszerzenie żądania, nie może być uzupełniony w postępowaniu zażaleniowym. Niezbędnym jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem okoliczności wskazanych w postanowieniu, a w przypadku braku możliwości wydania żądanego przez stronę zaświadczenia, przedstawienie w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia wyników tego postępowania, tak by strona miała możliwość odniesienia się do nich w ewentualnym zażaleniu. KWP w związku z tym wskazał, że na podstawie przebiegu służby Skarżącego ustalono, że od [...] grudnia 2022r. do [...] lutego 2024r. pełnił On służbę w Wydziale [...] ww. Komendy. Skarżący [...] stycznia 2024r. przedłożył bezpośredniemu przełożonemu dwa raporty, w których powiadomił, że - [...] lipca – [...] sierpnia 2024r. wykonywał czynności służbowe, w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie województwa podlaskiego, i że powyższe działania prowadzono w ramach operacji policyjnej pod kryptonimem "[...]", - [...] – [...] września 2024r. wykonywał czynności służbowe w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie województwa [...], i że powyższe działania prowadzono w ramach operacji policyjnej pod kryptonimem "[...]". Naczelnik Wydziału [...] Komendy [...] stycznia 2024r. przekazał do Wydziału [...] Komendy m.in.: - informację potwierdzającą wykonywanie czynności w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury przez Skarżącego za 2023r. w oparciu o § 4 pkt 1 rozporządzenia, wskazując 4 pozycje z określeniem konkretnej daty, rodzaju wykonywanych czynności służbowych oraz miejsca; - informację potwierdzającą wykonywanie czynności w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury przez Skarżącego za 2023r. w oparciu o § 4 pkt 1 rozporządzenia, wskazując 6 pozycji z określeniem konkretnej daty, rodzaju wykonywanych czynności służbowych oraz miejsca. Przedłożone do akt osobowych ww. dokumenty nie omawiają konkretnych sytuacji zagrożenia i ewentualnego ich przebiegu, a wydanie zaświadczenia możliwe jest jedynie na podstawie dokumentacji, z której winno jednoznacznie wynikać, jakie okoliczności stanowiące przesłankę podwyższenia emerytury oraz w jakim czasie zaistniały, w szczególności jakiego rodzaju czynności służbowe były przez określonego policjanta wykonywane (tj. wskazanie konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, ewentualnego przebiegu, oceny, czy wiązało się ono z zagrożeniem życia lub zdrowie). Stosownie do wytycznych KGP i decyzji KWP z [...] maja 2022r. nr [...] w sprawie wprowadzenia procedury gromadzenia dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanek do sporządzenia zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w garnizonie łódzkim, dokumenty te powinny być ponadto potwierdzone przez właściwych przełożonych funkcjonariusza (w szczególności przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych), a w omawianym przypadku brak jest spełnienia tego wymogu. W związku z tym pismem z [...] stycznia 2024r. zwrócono ww. dokumentację Naczelnikowi Wydziału [...] Komendy, w celu uzupełnienia materiału dowodowego, a [...] sierpnia 2024r. zwrócono się ponownie do ww. Naczelnika o udzielenie informacji, kto dowodził w ramach operacji "[...]" podoperacją "[...]" na terenie podległym Komendzie Powiatowej Policji w [...] (zwana dalej "KPP[...]") w okresie [...] lipca – [...] sierpnia 2023r., a także podoperacją "[...]" na terenie podległym Komendzie Powiatowej Policji w [...] (zwana dalej "KPP[...]") w okresie [...] – [...] września 2023r., w których pełnił służbę Skarżący. Następnie sporządzono pisma z [...] września 2024r. do KPP[...] i z [...] września 2024 KPP[...] z prośbą o udzielenie informacji, czy w toku ww. służb wobec Skarżącego zaszło realne zagrożenie życia lub zdrowia, a jeżeli tak, to o przesłanie stosownej dokumentacji potwierdzającej ten fakt z podaniem okoliczności, czasu, miejsca oraz przebiegu. Do Wydziału [...] Komendy wpłynęły odpowiedzi: - [...] października 2024r. KPP[...] z [...] września 2024r., z której wynika, że ocena wyników służby, analiza zapisów posiadanej przez KPP[...] dokumentacji, sporządzonej przez Skarżącego, nie pozwala na stwierdzenie by wykonywał On czynności służbowe w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowia. - [...] października 2024r. KPP[...] z [...] października 2024r., w której wskazano, że w przeanalizowanej dokumentacji brak jest informacji świadczących o tym, by Skarżący mógł wykonywać czynności w sytuacjach realnego zagrożenia życia lub zdrowia. Nie odnotowano też postępowań przygotowawczych ani postępowań sprawdzających, w których Skarżący przechodził w charakterze osoby pokrzywdzonej, czy też podejrzanej. Na podstawie dokonanego przeglądu i analizy dokumentacji nie ma podstaw do stwierdzenia, że Skarżący podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. KWP w związku z tym, po odwołaniu się do treści art. 218 k.p.a. i § 4 pkt 1 rozporządzenia, wskazał, że podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służy pełnionej w szczególnych warunkach zachodzi, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza, w sposób niebudzący wątpliwości, konkretne - rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia i zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym, określonym w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia (wyrok WSA z 23.01.2019r. sygn. akt II SA/Wa 1086/18). KWP wziął również pod uwagę orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (zwany dalej "TK") z 27 maja 2014r. sygn. akt U 12/13 w sprawie zgodności § 4 ww. rozporządzenia z art. 15 ust. 6 w zw. z art. 15 ust 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2013r., poz. 667 ze zm., zwana dalej "u.z.e.f."), w którym wskazano, że zagrożenie dla życia lub zdrowia powinno mieć charakter szczególny, a nie być jedynie normalnym następstwem służby. TK w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (zawarty w art. 15 ust. 2 u.z.e.f.) odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, a miało charakter wyjątkowy. To niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania czynnej napaści. Nie może chodzić tu o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu, iż policjant wykonuje czynności służbowe i może być narażony na działanie bliżej nieokreślonego napastnika. Samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas jej pełnienia przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest zatem równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Sytuacja każdego funkcjonariusza Policji, nawet pełniącego służbę w tej samej jednostce i na równorzędnym stanowisku służbowym jest odmienna i każdy wniosek o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby w określonych warunkach musi być badany indywidualnie. Brak dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez funkcjonariusza służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury nie pozwala organowi na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Podstawą zaświadczenia mogą być bowiem tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać. Brak dokumentacji nie pozwala na potwierdzenie pełnienia przez funkcjonariusza służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Przepisy dotyczące podwyższania emerytury policyjnej, wprowadzają swojego rodzaju przywilej na rzecz funkcjonariuszy, których charakter służby, pod kątem niebezpieczeństwa z nim związanego, istotnie odbiega od funkcjonariuszy pełniących służbę w "zwykłych" warunkach. Przyznawanie podwyższonych świadczeń funkcjonariuszom, których służba nie odbiegała w istocie od standardowego zakresu ryzyka, które wiąże się z wykonywaniem ustawowych zadań Policji, wypaczyłoby sens instytucji prawnej wyrażonej w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. (wyrok WSA z 23.01.2019r. II SA/Wa 1086/18). Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ ogranicza się do ustalenia źródeł danych i stwierdzenie, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają istnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają konkretny stan prawny, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenie ich dysponentów. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Choć do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają zastosowanie ogóle zasady postępowania administracyjnego, to jest ono postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Nie znajdują w nim zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (ww. wyrok WSA), a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych (wyrok WSA z 20.10.2021r. II SA/Wa 2128/21). Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji publicznej nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji. Organ przed wydaniem zaświadczenia uwzględnia dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, to może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. (wyrok WSA z 15.11.2018r. II SA/Wa 732/18). Zeznania świadków nie mogą stanowić podstawy do wydania żądanego zaświadczenia, bowiem informacje ustalone w ten sposób nie wynikałyby z ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu (wyrok WSA z 2.09.2009r. II SA/Bd 501/09). W ocenie KWP w trakcie postępowania ustalono, że brak jest dokumentacji służbowej, która potwierdziłaby, że Skarżący w latach 2013-2022 w Wydziale [...] Komendy oraz w 2023r. w Wydziale [...] Komendy za czas pełnienia służby w ramach operacji policyjnej "[...]" podoperacji policyjnych "[...] i "[...]" pełnił służbę w warunkach opisanych w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Organ był zatem zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę zainteresowaną, stosownie do art. 219 k.p.a. 2. Skarżący w zażaleniu z [...] listopada 2024r. wniósł o uchylenie ww. postanowienia KWP z [...] października 2024r. i wydanie decyzji uznającej, że służba Skarżącego była pełnione w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na mocy § 4 pkt. 1 rozporządzenia i podwyższenie Skarżącemu świadczenia emerytalnego o 0,5% za każdy rok służby w latach 2013-2022 w Wydziale [...] Komendy oraz w 2023r. w Wydziale [...] Komendy w ramach operacji policyjnej "[...]" podoperacji [...] i [...]. Zdaniem Skarżącego ww. postanowienie KWP naruszało: - art. 8 § 1 i 2 k.p.a. - przez odmowę uznania służb pełnionych w latach 2013-2022 za pełnione w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w oparciu o § 4 pkt 1 rozporządzenia, a w szczególności naruszenie zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw; - art. 7 k.p.a. - przez nieuwzględnienie, a wręcz umyślne pominięcie w postępowaniu sprawdzającym w rozumieniu art. 218 § 2 k.p.a. niezwykle kluczowych w kontekście wcześniej już przywołanego naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. okoliczności, że służby będące przedmiotem wniosku były pełnione wspólnie z funkcjonariuszami będącymi aktualnie w stanie spoczynku do tych samych spraw i w tym samych warunkach zagrożenia, a którym za te same służby wydano decyzje uznające je za czynności szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia i w konsekwencji, na ich podstawie podwyższono świadczenie emerytalne o 0,5% za każdy rok, za co do chwili obecnej pobierają z ZER MSWiA pobory przy niezmienionym do chwili obecnej stanie prawnym; - art. 7a § 1 k.p.a. – gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej i powinny być rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. 3. KGP postanowieniem z [...] grudnia 2024r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie KWP z [...] października 2024r., a powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. podtrzymał jego podstawę faktyczną i prawną. KGP w uzasadnieniu ww. postanowienia po przedstawieni stanu sprawy wskazał, że problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej reguluje art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f. Zgodnie natomiast z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno- Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018r., poz. 2373, ze zm., zwane dalej "rozp.2018r."), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione m.in. przez właściwe organy Policji. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 rozp.2018r., wydaje się na żądanie funkcjonariusza. W sprawie organem właściwym do wydania zaświadczenia był KWP, jako przełożony ostatniego miejsca pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza (por. wyroki WSA w Warszawie z 9 listopada 2005r. sygn. akt II SA/Wa 165 7/05; 9 stycznia 2 015r. sygn. akt II SA/Wa 782/14 oraz wyrok WSA w Krakowie z 7 maja 2013r. sygn. akt III SA/Kr 1080/12). Na podstawie art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie zaś do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, ale tylko w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy dane te (w których posiadaniu organ już się znajduje) odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają istnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają konkretny stan prawny, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenie ich dysponentów. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. I choć do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, to jest ono postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Nie znajdują w nim zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Organy Policji nie są uprawnione do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych bądź dokumentów dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia (por. wyroki NSA z: 9 maja 2002r. sygn. akt II SA 944/00; 8 grudnia 2010r. sygn. akt IOSK 872/10; 12 grudnia 2013r. sygn. akt I OSK 997/13 oraz wyroki WSA w Warszawie z: 31 sierpnia 2006r. sygn. akt II SA/Wa 1126/06; 18 października 2010r. sygn. akt II SA/Wa 846/10; 27 maja 2014r. sygn. akt II SA/Wa 394/14; 9 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Wa 782/14, a także wyrok WSA w Szczecinie z 3 grudnia 2015r. sygn. akt II SA/Sz 572/15 oraz WSA w Rzeszowie z 22 września 2015r. sygn. akt II SA/Rz 745/15). Organ nie jest w szczególności uprawniony do potwierdzenia określonych faktów, tylko na tej podstawie, że ze względu na charakter i specyfikę jednostki, czy komórki organizacyjnej, w której wnioskodawca pełnił służbę, można by było założyć, że mógł wykonywać czynności określonego rodzaju. Niezbędne jest ustalenie, na podstawie dostępnej dokumentacji, że w rzeczywistości takie czynności były przez Skarżącego, w określonym okresie, wykonywane. Nie budzi wątpliwości, że w razie braku potwierdzenia w aktach osobowych okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ właściwy do wydania stosownego zaświadczenia powinien zwrócić się do podmiotu dysponującego brakującymi zasobami dokumentów, np. materiałami archiwalnymi, o ich udostępnienie, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Oczywistym jest przy tym, że służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację (m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców - art. 1 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji), sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy (co jest rekompensowane przywilejami, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych). Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas jej pełnienia przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest zatem równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia, zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja (a nie wiedza o charakterze służby wnioskodawcy, czy też pozostająca w jego dyspozycji dokumentacja) potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Uznanie, że służba w Policji ex definitione stanowi zajęcie immanentnie związane ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia skutkowałoby koniecznością wydania zaświadczenia każdemu funkcjonariuszowi, który się o takie zaświadczenie ubiega, bez konieczności weryfikowania jakichkolwiek okoliczności w toku postępowania wyjaśniającego. Wypaczałoby to sens tej instytucji, przewidzianej wyłącznie dla funkcjonariuszy uczestniczących co najmniej 6 razy w ciągu roku w czynnościach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, potwierdzonych istniejącą dokumentacją wskazującą nie tylko na określone kategorie zdarzeń, uczestnictwo w nich określonego funkcjonariusza, ale przede wszystkim charakter tego uczestnictwa - jako szczególnie zagrażającego życiu i zdrowiu. Również TK w uzasadnieniu ww. wyroku z 27 maja 2014r. stwierdził, w kontekście § 4 pkt 1 rozporządzenia, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.) odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. KGP przyjął, że z dokumentacji poddanej analizie będącej w posiadaniu organu nie wynika, aby Skarżący w trakcie pełnienia służby w latach 2013-2022 w Wydziale [...] Komendy i w 2023r. Wydziale [...] Komendy za czas pełnienia służby w ramach operacji policyjnej "[...]" podoperacji "[...]" i "[...]", wykonywał czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Brak jest też podstaw do podważania ustaleń dokonanych, w tym zakresie, przez KWP, gdyż ustalił on, dokonując analizy dokumentacji, że nie zawierała ona informacji, na podstawie których można by było w sposób niebudzący wątpliwości wskazać, że Skarżący pełnił służbę w warunkach, o którym mowa § 4 pkt 1 rozporządzenia. Nie wystarczy wykazać uczestnictwa w określonej kategorii zdarzeń, o których mowa w ww. przepisach. Kluczowe jest ustalenie, że uczestnictwo w konkretnym zdarzeniu skutkowało wystąpieniem szczególnego zagrożenia dla życia i zdrowia wnioskodawcy. Nie jest w szczególności wystarczającym, wnioskowanie o takich zdarzeniach na podstawie dokumentów, z których treści wprost nie wynika, że służba Skarżącego pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Nie wskazują one bowiem na konkretne zdarzenia, w których miałby uczestniczyć Skarżący, a które związane są ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia. Wnioskowanie takie nie stanowiłoby oświadczenia wiedzy organu wydanego na podstawie tych dokumentów, ale interpretację treści zawartych w tych dokumentach, skutkiem czego organ zmuszony byłby kreować fakty, których dokument nie zawiera. Wnioskowanie o charakterze danego zdarzenia jako szczególnie zagrażającego życiu i zdrowiu musi mieć odniesienie do konkretnego studium przypadku, a nie charakteru danej czynności służbowej rozpatrywanej in abstracto. Nie może być mowy o czynnościach służbowych, których ujawnienie ex definitione skutkuje uznaniem ich jako spełniających kryteria, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Mogą nimi być tylko konkretne zdarzenia, z jednoczesnym wskazaniem dat, okoliczności i charakteru udziału wnioskodawcy w tych czynnościach jako uczestnictwa ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia. Nie jest bowiem przedmiotem badania w ramach postępowania wyjaśniającego, jak chciałby tego Skarżący, charakter pełnionej przez niego służby, ale charakter konkretnych zdarzeń oraz Jego udziału w nich. Zdaniem KGP brak dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez Skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury lub brak stosownych informacji w istniejącej i dostępnej dokumentacji nie oznacza, że w postępowaniu wyjaśniającym w koniecznym zakresie zabrakło należytej rzetelności. Na podstawie dostępnej dokumentacji brak jest możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącego. Brak odpowiednich dokumentów nie pozwala także organowi na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać (por. wyroki WSA w Warszawie z 9 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Wa 782/14, WSA w Białymstoku z 9 października 2012r. sygn. akt II SA/Bk 395/12, WSA w Krakowie z 2 czerwca 2015r. sygn. akt III SA/Kr 178/15). Brak takich dokumentów, jak również brak odpowiedniej treści (potwierdzającej określone okoliczności) w analizowanej dokumentacji sprawia, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia. Ocena spełnienia przez Skarżącego przesłanek wynikających z ww. przepisu nie może prowadzić do tworzenia faktów czy okoliczności, które nie są w analizowanej dokumentacji zawarte. Zaświadczenie wydawane w oparciu o istniejącą dokumentację wskazującą wprost, że służba była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Za jego pomocą organ stwierdza co mu jest wiadome. Natomiast interpretowanie dokumentacji, która nie zawiera informacji o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu oznaczałoby tworzenie nowych faktów, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu o wydanie zaświadczenia (por. wyrok NSA z 9 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 813/16). Niedopuszczalne jest także tworzenie, na przykład w drodze oświadczeń lub zeznań świadków, na potrzeby wydania danego zaświadczenia, nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne, ale jedynie w celu ustalenia okoliczności istnienia bądź nieistnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających z już istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (zob. wyroki NSA z: 27 października 2015r. sygn. akt I OSK 674/14; 15 stycznia 2014r. sygn. akt I OSK 1518/12; 28 sierpnia 2013r. sygn. akt I OSK 605/12; wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2017r. sygn. akt IISA/Wa 1247/16). KGP wskazał ponadto, że niedopuszczalne jest ustalenie określonych faktów i konsekwencji z nich wynikających na podstawie charakteru czynności służbowych wykonywanych przez Skarżącego, jak też porównywanie ich z czynnościami wykonywanymi przez innych funkcjonariuszy. Każdy wniosek jest rozpoznawany indywidualnie, a zakres prowadzanych przez organ czynności dostosowany jest do treści żądania zawartego w złożonym przez zainteresowanego wniosku. Proste zestawienie analogicznych faktów, także nie byłoby zasadne, bo skutkowałoby przyjęciem wniosku, że zakwalifikowanie danej osoby do określonej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji, w której dokonywane są czynności służbowe określonego rodzaju, umożliwia ustosunkowanie się w sposób właściwy do każdego wniosku wniesionego przez jakąkolwiek osobę pełniącą w niej służbę, a tym samym umożliwia automatyczne uwzględnienie bądź nieuwzględnienie żądania wnioskodawcy. Tymczasem każdy wniosek musi być rozpoznawany indywidualnie, bowiem wymaga on potwierdzenia określonych faktów, w których uczestniczyła bądź nie uczestniczyła indywidualnie oznaczona osoba. Ustalenie czy dane zdarzenie (czynność służbowa) spełnia wymogi umożliwiające podwyższenie emerytury policyjnej należy do organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające. Kwestionowanie stanowiska podmiotu dokonującego stosowanej kwerendy, a więc mającego bezpośredni kontakt z istniejącą dokumentacją stanowiłoby nieuzasadnioną polemikę, bo nie mającą żadnego podbudowania instrumentalnego. Wnioski takie można formułować wyłącznie w oparciu o treść analizowanej dokumentacji, a nie wyłącznie na podstawie własnych przekonań czy doświadczeń o charakterze zawodowym. Skoro w treści dokumentacji nie zostały zawarte informacje o udziale w określonym zdarzeniu Skarżącego, jako uczestnictwie w czynności służbowej szczególnie zagrażającej życiu i zdrowiu, to organ nie jest uprawniony do dowiedzenia przyczyn takiego stanu rzeczy. Nie może zaprzeczyć w sposób niebudzący wątpliwości, by określona czynność służbowa miała miejsce lub miała taki charakter, albo by jej uczestnikiem był skarżący. Jednak nie może potwierdzić tych okoliczności, bowiem ta nie wynika z treści analizowanej dokumentacji i nie da się jej wyprowadzić w oparciu o istniejącą treść analizowanych dokumentów. Argumentację tę w wspiera również stanowisko NSA, który podkreśla, że "skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów, w judykaturze zwraca się właśnie uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii. W sprawie o wydanie zaświadczenia nie ma miejsca na spór o ocenę dowodów, albowiem w ramach tego postępowania, co do zasady, nie przeprowadza się postępowania dowodowego. W art. 218 k.p.a. nie ma mowy o zbieraniu dowodów na zasadach postępowania ogólnoadministracyjnego. Aby możliwe było wydanie zaświadczenia, organ musi mieć pewność co do podejmowania przez zainteresowanego funkcjonariusza czynności służbowych w warunkach określonych w rozporządzeniu. Wynika to z natury zaświadczenia jako narzędzia do potwierdzenia występowania określonych faktów" (por. wyrok NSA z 12 lipca 2024r. sygn. akt III OSK 222/23). Zdaniem KGP przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające i zgromadzone w nim materiały uniemożliwiły wydanie Skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. 4. Skarżący reprezentowany przez adw. M. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lutego 2025r. wniósł o: - uchylenie ww. postanowień KGP i KWP, - przeprowadzenie rozprawy, - zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7 i art. 77 k.p.a. - przez wydanie postanowienia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego wnikliwego i zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z pominięciem wcześniej wydanych przez KWP i KGP zaświadczeń z 2023r. w przedmiocie potwierdzenia pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, zaliczenia służb jako podwyższające emeryturę o 0,5% za każdy rok wobec funkcjonariuszy w stanie spoczynku Wydziału [...] Komendy (J. M. i T. K.); - art. 8 § 2 k.p.a. - przez rozpoznanie sprawy Skarżącego w sposób odmienny w porównaniu z wcześniej rozpoznanymi sprawami w takim samym stanie faktycznym i prawnym ww. funkcjonariuszy w stanie spoczynku, którym wydano zaświadczenia potwierdzające pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, gdy przy braku uzasadnionej przyczyny postępowanie prowadzone wobec Skarżącego powinno zakończyć się wydaniem zaświadczenia; - art. 8 § 1 k.p.a. - przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej; - art. 80 k.p.a. - przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się w ocenie wszystkich faktów i okoliczności na niekorzyść Skarżącego wyłącznie w celu stworzenia podstawy do odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - przez utrzymanie w mocy ww. postanowienia KWP z [...] października 2024r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2013-2022 i 2023r. w warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego, podczas gdy okoliczności sprawy uzasadniają wydanie Skarżącemu ww. zaświadczenia; - art. 218 § 1 k.p.a. - przez odmowę wydania Skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2013-2022 oraz w 2023r. w warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego, podczas gdy organ dysponował dokumentacją uprawniającą go do wydania ww. zaświadczenia. W uzasadnieniu skargi, Skarżący rozwinął argumentację dotyczącą każdego z zarzutów. 5. KGP w odpowiedzi na skargę z [...] marca 2025r. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: 1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. 2. Sąd na wstępie zauważa, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowaniem, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Należy też wyjaśnić, że Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). 3. Skarga oceniana w świetle ww. kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie KGP, utrzymujące w mocy ww. postanowienie KWP z [...] października 2024r. w przedmiocie odmowy wydania Skarżącemu zaświadczenia za wydania zaświadczenia o treści żądanej za okres służby pełnionej w Wydziale [...] Komendy w latach 2013-2022 oraz w Wydziale [...] Komendy w 2023r. za czas pełnienia służby w ramach operacji policyjnej "[...]": podoperacji policyjnej "[...]" i "[...]" - nie naruszało prawa w stopniu pozwalającym na jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie natomiast do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Warto też podkreślić, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym prawidłowe było wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia KGP, że nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stanowisko z tego zakresu jest ugruntowane w judykaturze, na co w sposób prawidłowy powołał się KGP. Brak odpowiednich dokumentów nie pozwala także organowi na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać (por. wyroki WSA w Warszawie z 9 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Wa 782/14, WSA w Białymstoku z 9 października 2012r. sygn. akt II SA/Bk 395/12, WSA w Krakowie z 2 czerwca 2015r. sygn. akt III SA/Kr 178/15). Brak takich dokumentów, jak również brak odpowiedniej treści (potwierdzającej określone okoliczności) w analizowanej dokumentacji sprawia, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia. Prawidłowe było także wskazanie przez KGP w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że ocena spełnienia przez Skarżącego przesłanek wynikających z ww. przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia nie może prowadzić do tworzenia faktów, czy okoliczności, które nie są w analizowanej dokumentacji zawarte. Zaświadczenie wydawane w oparciu o istniejącą dokumentację wskazującą wprost, że służba była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Za jego pomocą organ stwierdza co mu jest wiadome. Natomiast interpretowanie dokumentacji, która nie zawiera informacji o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu oznaczałoby tworzenie nowych faktów, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu o wydanie zaświadczenia (por. wyrok NSA z 9 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 813/16). Rację miał także KGP wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że niedopuszczalne jest także tworzenie, na przykład w drodze oświadczeń lub zeznań świadków, na potrzeby wydania danego zaświadczenia, nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne, ale jedynie w celu ustalenia okoliczności istnienia bądź nieistnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających z już istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (zob. wyroki NSA z: 27 października 2015r. sygn. akt I OSK 674/14; 15 stycznia 2014r. sygn. akt I OSK 1518/12; 28 sierpnia 2013r. sygn. akt I OSK 605/12; wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2017r. sygn. akt IISA/Wa 1247/16). Postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę. Przy ustalaniu treści zaświadczenia bierze się pod uwagę okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych. Organ wyjaśnia zatem jedynie czy dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustala, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Analogiczne stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2014r. sygn. akt I OSK 1518/12 (LEX nr 1452122). Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 1403/17, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności nie wydaje się zaświadczenia, jeżeli żądanie strony dotyczy kwestii spornej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2020r. sygn. akt I OSK 457/19, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd, mając powyższe na uwadze, stwierdza, że skoro zaświadczenie z istoty swej może dotyczyć niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, to brak tych danych uniemożliwia organowi administracyjnemu – KWP - wdanie żądanego przez Skarżącego zaświadczenia. Za prawidłowe i nienaruszające żadnego z powołanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego należało zatem uznać zaskarżone postanowienie KGP, utrzymujące w mocy ww. postanowienie KWP z [...] października 2024r. Trafnie bowiem KGP przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające i zgromadzone w nim materiały uniemożliwiły wydanie Skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Sąd podziela też stanowisko KGP, że w świetle obowiązujących przepisów dotyczących wydawania zaświadczeń niedopuszczalne jest ustalenie określonych faktów i konsekwencji z nich wynikających na podstawie charakteru czynności służbowych wykonywanych przez Skarżącego, jak też porównywanie ich z czynnościami wykonywanymi przez innych funkcjonariuszy. Każdy wniosek jest rozpoznawany indywidualnie, a zakres prowadzanych przez organ czynności dostosowany jest do treści żądania zawartego w złożonym przez zainteresowanego wniosku. Tym samym nie sposób za zasadne uznać podnoszonych w skardze zarzutów o naruszeniu art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 218 k.p.a. Proste bowiem zestawienie analogicznych faktów, nie byłoby zasadne, bo skutkowałoby przyjęciem wniosku, że zakwalifikowanie danej osoby do określonej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji, w której dokonywane są czynności służbowe określonego rodzaju, umożliwia ustosunkowanie się w sposób właściwy do każdego wniosku wniesionego przez jakąkolwiek osobę pełniącą w niej służbę, a tym samym umożliwia automatyczne uwzględnienie bądź nieuwzględnienie żądania wnioskodawcy. Tymczasem każdy wniosek musi być rozpoznawany indywidualnie, bowiem wymaga on potwierdzenia określonych faktów, w których uczestniczyła bądź nie uczestniczyła indywidualnie oznaczona osoba. Ustalenie czy dane zdarzenie (czynność służbowa) spełnia wymogi umożliwiające podwyższenie emerytury policyjnej należy do organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające. Z dokumentów znajdujących się w aktach, którymi dysponował zarówno KWP, jak i KGP (k. 16-19, K. 57-61, k. 66) nie wynikały okoliczności pełnienia przez Skarżącego służby w warunkach opisanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Tym samym należało uznać, że przed wydaniem ww. postanowień, podlegających kontroli Sądu administracyjnego organy dokonały indywidualnych ocen, które uniemożliwiały wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści. Sąd podziela ponadto stanowisko KGP wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że kwestionowanie przez Skarżącego stanowiska podmiotu dokonującego stosowanej kwerendy, a więc mającego bezpośredni kontakt z istniejącą dokumentacją, stanowi nieuzasadnioną polemikę z organem, który w toku postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w trybie art. 218 § 2 k.p.a. podjął niezbędne czynności i wyciągną z dostępnych dokumentów wnioski, które miały potwierdzenie treść analizowanej dokumentacji. Skoro zatem w treści dokumentacji, którą dysponowały organy obu instancji, nie zostały zawarte informacje o udziale w określonym zdarzeniu Skarżącego, jako uczestnictwie w czynności służbowej szczególnie zagrażającej życiu i zdrowiu, to organy te nie były uprawnione do dowiedzenia przyczyn takiego stanu rzeczy. Nie może zaprzeczyć w sposób niebudzący wątpliwości, by określona czynność służbowa miała miejsce lub miała taki charakter, albo by jej uczestnikiem był Skarżący. Nie wynika to bowiem z treści analizowanej dokumentacji i nie da się jej wyprowadzić w oparciu o istniejącą treść analizowanych dokumentów. Argumentację KGP z tego zakresu wspiera również stanowisko NSA, który podkreśla, że "skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów, w judykaturze zwraca się właśnie uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii. W sprawie o wydanie zaświadczenia nie ma miejsca na spór o ocenę dowodów, albowiem w ramach tego postępowania, co do zasady, nie przeprowadza się postępowania dowodowego. W art. 218 k.p.a. nie ma mowy o zbieraniu dowodów na zasadach postępowania ogólnoadministracyjnego. Aby możliwe było wydanie zaświadczenia, organ musi mieć pewność co do podejmowania przez zainteresowanego funkcjonariusza czynności służbowych w warunkach określonych w rozporządzeniu. Wynika to z natury zaświadczenia jako narzędzia do potwierdzenia występowania określonych faktów" (por. wyrok NSA z 12 lipca 2024r. sygn. akt III OSK 222/23). Prawidłowe było ponadto stwierdzenie KGP, że nie wystarczy wykazać uczestnictwa w określonej kategorii zdarzeń, o których mowa w ww. przepisach. Kluczowe jest ustalenie, że uczestnictwo w konkretnym zdarzeniu skutkowało wystąpieniem szczególnego zagrożenia dla życia i zdrowia wnioskodawcy. Nie jest w szczególności wystarczającym, wnioskowanie o takich zdarzeniach na podstawie dokumentów, z których treści wprost nie wynika, że służba Skarżącego pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Nie wskazują one bowiem na konkretne zdarzenia, w których miałby uczestniczyć Skarżący, a które związane są ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia. Wnioskowanie takie nie stanowiłoby oświadczenia wiedzy organu wydanego na podstawie tych dokumentów, ale interpretację treści zawartych w tych dokumentach, skutkiem czego organ zmuszony byłby kreować fakty, których dokument nie zawiera. Wnioskowanie o charakterze danego zdarzenia jako szczególnie zagrażającego życiu i zdrowiu musi mieć odniesienie do konkretnego studium przypadku, a nie charakteru danej czynności służbowej rozpatrywanej in abstracto. Nie może być mowy o czynnościach służbowych, których ujawnienie ex definitione skutkuje uznaniem ich jako spełniających kryteria, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Mogą nimi być tylko konkretne zdarzenia, z jednoczesnym wskazaniem dat, okoliczności i charakteru udziału wnioskodawcy w tych czynnościach jako uczestnictwa ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia. Nie jest bowiem przedmiotem badania w ramach postępowania wyjaśniającego, jak chciałby tego Skarżący, charakter pełnionej przez niego służby, ale charakter konkretnych zdarzeń oraz Jego udziału w nich. Sąd, reasumując stwierdza, że w sprawie nie doszło zatem do naruszenia w sposób istotny przepisów prawa wskazanych w skardze. KWP przeprowadził bowiem, stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. przed wydaniem ww. postanowienia z [...] października 2024r. wyczerpującą kwerendę i analizę dostępnych materiałów. Wyniki tej analizy doprowadziły organ do trafnego wniosku, że brak jest podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia. 4. Sąd w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.