II SA/Wa 414/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant: Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Departamentu Sądów Wojskowych Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do dodatku za rozłąkę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Dyrektor Departamentu Sądów Wojskowych Ministerstwa Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezesa Wojskowego Sądu Okręgowego w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., odmawiającą przyznania [...] R. K. prawa do dodatku za rozłąkę. W postępowaniu administracyjnym organy ustaliły następujący stan faktyczny sprawy. Pan R. K. wystąpił w dniu [...] stycznia 2008 r. do Prezesa Wojskowego Sądu Okręgowego w W. z wnioskiem o przyznanie mu dodatku za rozłąkę przewidzianego w § 7a ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż nie spełnia warunków do otrzymania tego dodatku z uwagi na fakt, iż nie jest żonaty i nie posiada na utrzymaniu osób, o których mowa w ww. rozporządzeniu. Podkreślił, iż zasadniczym celem wystąpienia z tym wnioskiem jest wyczerpanie krajowej drogi sądowej, która to z kolei pozwoli mu wystąpić przed sądami międzynarodowymi w obronie żołnierzy, którzy podobnie jak on, pozostają w związkach nieformalnych. Wskazał, iż w jego ocenie pomijanie przy przyznawaniu dodatków rozłąkowych tych osób, tylko z powodu pozostawania w związkach niemałżeńskich, jest przejawem dyskryminacji i nierównego traktowania. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezes Wojskowego Sądu Okręgowego w W. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. odmówił przyznania skarżącemu prawa do dodatku za rozłąkę. W uzasadnieniu organ wskazał, iż pomimo tego, że oficer został przeniesiony służbowo do W. oraz tego, że na stałe zamieszkuje on w S., natomiast znaczna odległość między tymi miastami uniemożliwia codzienny dojazd do miejsca pełnienia służby, brak jest podstaw do przyznania mu tego dodatku. Bowiem, zgodnie z tym - co przyznał sam oficer, nie posiada on członków rodziny, o których mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. W decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., wydanej po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., Dyrektor Departamentu Sądów Wojskowych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, przyznając rację przedstawionym argumentom organu I instancji. Ponadto organ wyjaśnił, iż celem rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe jest częściowe rekompensowanie żołnierzowi zawodowemu rozłąki spowodowanej przeniesieniem służbowym z rodziną pozostawioną w miejscu zamieszkania. Ponadto, zdaniem organu, ustawodawca celowo zróżnicował sposób rekompensowania powyższego faktu, by złagodzić skutki rozłąki żołnierza z rodziną pozostającą na jego utrzymaniu i nie dającą się pogodzić z tym dyspozycyjnością żołnierza, wynikającą z istoty stosunku służbowego. W związku z powyższym oraz faktem, iż oficer nie posiada takich członków rodziny, nie spełnia on warunków do przyznania takiego dodatku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K. wniósł o wydanie rozstrzygnięcia w zakresie zaskarżonej decyzji. Skarżący przyznał, iż nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe. Wyjaśnił jednak, iż jego celem jest wyczerpanie sądowego toku postępowania, niezbędnego do wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego i spowodowanie zbadania zgodności z konstytucją ww. przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumenty prawne i faktyczne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej podanych, bowiem decyzja wydana przez organ drugiej instancji orzekający w sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika bowiem z akt sprawy, decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] wydał podmiot nie będący organem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyżej wymieniona decyzja została wydana przez Dyrektora Departamentu Sądów Wojskowych w Ministerstwie Sprawiedliwości, który w piśmie z dnia 1 lipca 2008 r. (k-17) wyjaśnił, iż wywodzi z treści art. 5 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. tekst jedn. Z 2007 r., Nr 226 poz. 1676 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) swoje uprawnienie do wydawania i podpisywania decyzji w sprawach żołnierzy zawodowych - sędziów sądów wojskowych. Jednak wymienione wyżej przepisy, wbrew twierdzeniu Dyrektora Departamentu Sądów Wojskowych, nie określają jego uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach żołnierzy zawodowych - sędziów sądów wojskowych. Wskazać najpierw należy, że jednostka redakcyjna art. 5 ustawy Prawo o ustroju sądów wojskowych jest podzielona na paragrafy, a nie ustępy, jak błędnie napisano w piśmie z dnia 1 lipca 2008 r. Przepis art. 5 statuuje zasady nadzoru nad działalnością sądów wojskowych. Zgodnie z art. 5 § 3 nadzór w zakresie czynnej służby wojskowej żołnierzy pełniących służbę w sądach wojskowych sprawuje Minister Obrony Narodowej. Natomiast, wedle treści art. 5 § 4, zadania zwierzchniego nadzoru wykonuje w imieniu Ministra Obrony Narodowej komórka organizacyjna w Ministerstwie Sprawiedliwości w randze departamentu. Art. 5 § 5 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. opisuje tryb powołania dyrektora jednostki organizacyjnej wskazanej w art. 5 § 4, dyrektora tej jednostki powołuje Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej spośród sędziów wojskowych sądów okręgowych. Przepisy te wskazują zatem, że Departament Sądów Wojskowych jest jednostką organizacyjną powołaną m.in. do prowadzenia w imieniu Ministra Obrony Narodowej czynności nadzorczych w garnizonowych i okręgowych sądach wojskowych. Jednak przepisy ww. ustawy Prawo o ustroju sądów wojskowych w żaden sposób nie dają uprawnień Dyrektorowi Departamentu Sądów Wojskowych w Ministerstwie Sprawiedliwości do wydawania decyzji administracyjnych, ma on jedynie uprawnienia nadzorcze. Pojęcie nadzoru nie jest tożsame z prawem do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem "nadzór" jest używany najczęściej do określenia sytuacji, w której organ nadzorujący jest wyposażony w środek oddziaływania na postępowanie organów czy jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów lub jednostek w ich działalności. Uprawnienia nadzorcze oznaczają tyle, co prawo do kontroli z możliwościami wiążącego wpływania na organy lub instytucje nadzorowane (Z. Leoński Prawo administracyjne Warszawa 2006 s. 93, podobnie E. Ura; E. Ura Prawo administracyjne s. 33). Nadzór jest zatem, uprawnieniem do kontroli połączonej z możliwością stosowania wobec organu nadzorowanego przez organ nadzorujący ściśle określonych środków nadzoru. W przypadku wykonywania nadzoru przez Dyrektora Departamentu Sądów Wojskowych w Ministerstwie Sprawiedliwości w imieniu Ministra Obrony Narodowej zakres tego nadzoru jest określony w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2002 r. w sprawie sposobu wykonywania nadzoru w zakresie czynnej służby wojskowej pełniących służbę w sądach wojskowych (Dz. U. Nr 15 poz. 143). Treść rozporządzenia wskazuje w § 4 na dwa środki nadzoru, które może stosować Dyrektor Departamentu Sądów Wojskowych. Są to: inspekcje i kontrole problemowe. Natomiast treść cyt. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2002 r. w żaden sposób nie wskazuje, że w ramach nadzoru Dyrektor Departamentu Sądów Wojskowych może w imieniu Ministra Obrony Narodowej wydawać w stosunku do żołnierzy pełniących czynną służbę wojskową w sądach wojskowych decyzje administracyjne. Tak więc, przywołane przez organ II instancji w piśmie z dnia 1 lipca 2008 r. przepisy dotyczące ustroju sądów wojskowych, jak inne normy zawarte w ustawie Prawo o ustroju sądów wojskowych, w żaden sposób nie statuują uprawnień Dyrektora Departamentu Sądów Wojskowych w Ministerstwie Sprawiedliwości do wydawania w imieniu Ministra Obrony Narodowej decyzji administracyjnych. Także nie można przyjąć, że przepisy art. 7 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w powiązaniu z przepisami ustawy Prawo o ustroju sądów wojskowych dają uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych przez Dyrektora Departamentu Sądów Wojskowych. Przepis art. 7 ust. 1 ww. ustawy z dnia 11 września 2003 r. wskazuje, że przewidziane w ustawie uprawnienia i obowiązki dowódców jednostek wojskowych w stosunku do żołnierzy zawodowych: 1) pełniących zawodową służbę wojskową w jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych, przedsiębiorstwach państwowych, dla których jest on organem założycielskim oraz komórkach organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej - przysługuje odpowiednio dyrektorom (szefom, komendantom, kierownikom, prezesom) tych jednostek i komórek organizacyjnych; 2) zajmujących stanowiska dowódców jednostek wojskowych (dyrektorów, szefów, komendantów, kierowników, prezesów) - przysługują ich bezpośrednim przełożonym. Należy więc przyjąć, że przepis ten wskazuje na uprawnienia szefów jednostek organizacyjnych podległych bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej do wydawania decyzji administracyjnych w stosunku do żołnierzy pełniących służbę w tych jednostkach. W tym wypadku poszczególne sądy wojskowe, zgodnie z treścią Obwieszczenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie wykazu jednostek podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych (M.P. Nr 94 poz. 1034), stanowią odrębne jednostki organizacyjne i to prezesi tych jednostek mają prawo do wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji w stosunku do żołnierzy zawodowych pełniących w nich służbę. Natomiast art. 7 ust. 1 pkt 2 określa, który organ jest właściwy do wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji w stosunku do prezesów sądów wojskowych. Z kolei art. 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wskazuje na to, że od decyzji wydanej przez organy pierwszej instancji żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawa nie precyzuje tu jednak, kto jest organem wyższego stopnia. Warto tu przypomnieć, że doktryna nauk prawnych definiuje organ administracji jako "wyodrębnioną jednostkę organizacyjną danego podmiotu, działającą na rzecz i na rachunek państwa, która w ramach prawnie określonych kompetencji jest uprawniona do korzystania ze środków władczych" ( B. Kozłowska [w:] Prawo administracyjne. Cześć Ogólna red. M. Chmaja Warszawa WSHiP 2003). Dana jednostka organizacyjna musi zatem spełnić łącznie cztery warunki, aby być uznaną za organ administracji. Dyrektor Departamentu Sądów Wojskowych w Ministerstwie Sprawiedliwości nie spełnia wszystkich tych przesłanek, gdyż zgodnie z art. 4 § 1 Prawa o ustroju sądów wojskowych w kwestiach związanych z finansami sądów wojskowych organem właściwym jest Minister Obrony Narodowej, nie ma on także uprawnień do korzystania ze środków władczych, gdyż zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2002 r. w sprawie sposobu wykonywania nadzoru w zakresie czynnej służby wojskowej żołnierzy pełniących służbę w sądach wojskowych, kontrole przeprowadzone przez Departament Sądów Wojskowych kończą się sprawozdaniami, które są przedstawiane Ministrowi Obrony Narodowej, ale i w tym zakresie ustawodawca nie nadaje Dyrektorowi Departamentu Sądów Wojskowych uprawnień władczych. Tym bardziej takich uprawnień, wbrew twierdzeniu organu, nie nadają mu przepisy art. 7 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Warto przy tym wskazać, że podstawą prawną decyzji administracyjnej nie mogą być przepisy, które ogólnie określają zadania organów administracji rządowej lub samorządowej, czy tylko wymieniają rodzaje spraw zaliczone do zadań jakiegoś rodzaju (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2006 s. 735). Nie można więc, tak jak chce to organ, z ogólnych przepisów dotyczących nadzoru Ministra Obrony Narodowej nad sądami wojskowymi, jak i ogólnych przepisów regulujących prawo żołnierzy zawodowych do składania odwołań od decyzji, konstruować uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych. Takie uprawnienie musi wynikać wprost z przepisów prawa, a nie może być wyinterpretowane. W rozpatrywanej sprawie organ wydał decyzję administracyjną mimo, że nie był do tego uprawniony. Brak jest przepisów prawnych, które dawałyby prawo Dyrektorowi Departamentu Sądów Wojskowych do wydawania decyzji administracyjnych wobec żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową w sądach wojskowych. Organ nie ma także pełnomocnictwa udzielnego mu w trybie art. 268a Kpa. Także z treści załącznika do zarządzenia nr 40/MON Ministra Obrony Narodowej - Regulamin Organizacyjny Ministerstwa Obrony Narodowej (Dz. U. MON Nr 21, poz. 270) nie wynika, aby organ posiadał takie uprawnienie. Także załącznik do zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Sprawiedliwości (MP Nr 11, poz. 199 ze zm.) w § 24, określając zadania Departamentu Sądów Wojskowych, w żaden sposób nie powierza mu wydawania decyzji administracyjnych. Tak więc, decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] jest dotknięta wadą nieważności, gdyż została wydana przez podmiot, który nie miał w ogóle kompetencji do jej podjęcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.