II SA/Wa 415/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi K. O. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko służbowe oddala skargę Zaskarżonym rozkazem personalnym uchylono, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w części (co do terminu) rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. z [...] listopada 2018 r. o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska oraz przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w Oddziale [...] Policji w [...] oraz mianowaniu na stanowisko służbowe p. K. O., zwanego dalej "Funkcjonariuszem". Jednocześnie określono nowy termin zwolnienia Funkcjonariusza - na dzień [...] stycznia 2019 r. - oraz nowy termin przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Oddziale [...] Policji w [...] i mianowania na stanowisko służbowe - na dzień [...] lutego 2019 r. W pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: – Komendant Wojewódzki Policji w [...] zaakceptował wniosek personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] października 2018 r. dotyczący zwolnienia Funkcjonariusza - pełniącego wówczas obowiązki [...] Zespołu [...]Komisariatu Policji w [...] Komendy Miejskiej Policji w [...]- z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Oddziale [...] w [...] a także mianowanie na stanowisko [...] Drużyny [...] Plutonu [...] Kompanii [...] Oddziału [...] Policji w [...].; w uzasadnieniu wniosku wskazano, że w Oddziale [...]Policji w [...] stan etatowy wynosi 472 etaty policyjne, w tym 41 wakatów - w związku z czym w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań konieczne jest wzmocnienie osobowe Oddziału [...] Policji w [...] wymienionym funkcjonariuszem; podkreślono, że przebieg jego służby oraz zdobyte przez niego doświadczenie i umiejętności w zakresie służby [...] z pewnością zostaną prawidłowo wykorzystane i przekazane młodym niedoświadczonym policjantom Oddziału [...] Policji w [...] w ramach codziennej służby, – organ I instancji - rozkazem personalnym z [...] listopada 2018 r. - zwolnił Funkcjonariusza z dotychczas zajmowanego stanowiska oraz przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby z dniem [...] listopada 2018 r., – z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) wynika, że Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a jednym z podstawowych warunków wykonania tych zadań jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy; granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze, – stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, w którym strony mogą kształtować i modyfikować jego określone elementy (np. stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności) na zasadzie ich woli, a więc zasadzie równości podmiotów (pracownika i pracodawcy) - służba w Policji ma charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza oraz przewiduje prawo dla właściwego przełożonego do dobierania sobie personelu; art. 28 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że mianowanie, będące źródłem stosunku służbowego, następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia do służby - konsensusu wymaga zatem jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków jej pełnienia; oznacza to także dyspozycyjność funkcjonariusza; nakazuje to z kolei oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według osobistych odczuć, czy potrzeb rodzinnych policjanta (tak wyrok WSA, sygn. akt II SA/Ol 605/11 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"); nie ma także znaczenia prawnego to, w jaki sposób funkcjonariusz będzie godził swoje obowiązki służbowe z obowiązkami osobistymi czy rodzinnymi (tak wyrok WSA, sygn. akt II SA/Wa 1010/11, dostępny w CBOSA), – w myśl art. 25 ust. 1 ustawy o Policji funkcjonariusz obowiązany jest podporządkować się szczególnej dyscyplinie służbowej; w ten sposób przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej pełniącego służbę; osoba zgłaszająca się dobrowolnie do służby w Policji wyraża gotowość podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej obowiązującej w tej formacji; kandydat na policjanta świadomie poddaje się zatem służbowej dyspozycji przełożonego, która polegać może także na dowolnym określeniu miejsca pełnienia służby oraz stanowiska funkcjonariusza; osoba decydująca się dobrowolnie na podjęcie służby w Policji rezygnuje zatem z pewnej części swobód obywatelskich (zob. postanowienie NSA, sygn. akt I SAB 8/99, dostępny w CBOSA), – obowiązki policjanta wynikają także z zawartej w art. 27 ust. 1 ustawy o Policji roty ślubowania, zgodnie z którą każdy policjant przed przyjęciem do służby ślubuje, m.in. pilnie przestrzegać prawa, dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych, a także strzec honoru i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej; ustawowe ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko służbowe należy przy tym traktować jako wyjątki od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego; poza tymi ograniczeniami przełożony właściwy w sprawach osobowych może bez zgody policjanta przenieść go na inne stanowisko służbowe, w tym na stanowisko równorzędne, – uprawnienia właściwego przełożonego do mianowania policjanta na równorzędne stanowisko służbowe wynikają natomiast z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji; w myśl tego przepisu do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji, Komendant Biura Spraw Wewnętrznych Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych, – zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę, – cytowane przepisy nie wskazują przesłanek uzasadniających podjęcie takiej decyzji; tym samym daje to właściwemu przełożonemu możliwość rozstrzygnięcia sprawy w granicach uznania administracyjnego, – organy uprawnione do podejmowania decyzji w zakresie przeniesienia policjanta do dalszego pełnienia służby w innej jednostce zostały określone w art. 36 ust. 2 ustawy o Policji; w niniejszej sprawie właściwym organem jest Komendant Wojewódzki Policji w [...}, – wymienieni wyżej przełożeni - odpowiedzialni za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego na podległym terenie bądź w ramach jednostki organizacyjnej - są zatem uprawnieni do kształtowania polityki kadrowej; mają oni optymalnie zarządzać zasobami ludzkimi tak, aby realizować ustawowe zadania Policji (tak wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2630/13 oraz wyrok WSA, sygn. akt II SA/Wa 2305/14, dostępne w CBOSA), – przełożony właściwy w sprawach osobowych jest uprawniony do jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym mianowania funkcjonariusza na równorzędne stanowisko służbowe bez jego zgody i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza proceduralna norma art. 7 Kpa (tak wyrok NSA, sygn. akt I OSK 919/09, dostępny w CBOSA), – przytoczona argumentacja wskazuje, że podjęta decyzja została wydana przez właściwy organ oraz uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne i nie ma charakteru dowolności, – zaskarżony rozkaz personalny został podjęty na skutek porozumienia Komendanta Miejskiego Policji w [...]. i Dowódcy Oddziału [...] Policji w [...].; Komendant Wojewódzki Policji w [...] - uznając konieczność wzmocnienia struktur organizacyjnych Oddziału [...] Policji w [...] - był zobowiązany do podjęcia działań zmierzających do zapewnienia właściwej realizacji zadań i czynności służbowych w tej jednostce organizacyjnej Policji, – w aktach postępowania znajdują się, m in. raport Funkcjonariusza z [...] sierpnia 2018 r., w którym prosi on o "przeniesienie" do pełnienia służby w Zespole [...] Komisariatu Policji w [...] oraz stwierdza, że nie radzi sobie z ilością przydzielanych mu zadań; ponadto do akt włączono notatki Komendanta Komisariatu Policji w [...] oraz Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji w [...] dotyczące problemów w funkcjonowaniu Komisariatu Policji w [...]., – w niniejszej sprawie jest bezsporne to, że przełożony Funkcjonariusza zgadza się na jego przeniesienie do innej jednostki Policji (w tym przypadku Oddziału [...] Policji w [...]) ale i sam Funkcjonariusz wyraża wolę zmiany miejsca pełnienia służby w związku z niesatysfakcjonującą relacją pomiędzy nim a jego przełożonym; nie zmieniono też grupy zaszeregowania Funkcjonariusza, jego stopnia etatowego oraz składników uposażenia - tak więc decyzja o przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce Policji nie pogorszyła jego sytuacji, – przeniesienie Funkcjonariusza niewątpliwie leży w interesie społecznym, gdyż wzmocnienie stanu osobowego Oddziału [...] Policji w [...]. przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa na obszarze działania tejże jednostki oraz do przeciwdziałania zjawiskom patologicznym - tym samym leży w interesie służby, – przeniesienie to leży także w interesie samego Funkcjonariusza, albowiem wyrażał on wolę zmiany miejsca pełnienia służby wynikającą ze złej atmosferze w miejscu pełnienia służby oraz konfliktu ze swoim przełożonym; w takiej sytuacji przeniesienie policjanta do dalszego pełnienia służby w innej jednostce wydaje się działaniem nie tylko dopuszczalnym, lecz wręcz wskazanym, – w sytuacji gdy przełożeni uznają, że w danych okolicznościach niezbędna jest zmiana stosunku służbowego funkcjonariusza i odbywa się to zgodnie z prawem, a zarzuty zawarte w odwołaniu kwestionujące prawidłowość rozkazu personalnego ze względu na przyczyny przeniesienia służbowego, zmierzają w istocie do kwestionowania polityki kadrowej przełożonego, to nie mogą one stanowić argumentacji w niniejszej sprawie uzasadniającej uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia (tak wyrok WSA, sygn. akt II SA/Wa 1931/13, dostępny w CBOSA), – pozostawanie w stosunku administracyjnym (w służbie w Policji) oznacza dyspozycyjność policjanta, co z kolei nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według osobistych odczuć, czy potrzeb rodzinnych policjanta (tak wyrok WSA, sygn. akt. SA/Ol 605/11, dostępny w CBOSA), – ponadto nawet jeśli zmiana jednostki organizacyjnej Policji wiązać się będzie z pewnymi niedogodnościami dla policjanta, to nie może to być równoważne z potrzebami służby; organ rozważył argumenty Funkcjonariusza związane z jego sytuacją rodzinną - konieczność dłuższych dojazdów oraz utrudnienia związane z zapewnieniem opieki nad dzieckiem - jednakże wskazane przez niego utrudnienia nie mogą przeważyć na interesem służby rozumianym jako obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego na danym terenie; co więcej dynamiczna zmiana miejsca pełnienia służby nieodłącznie wiąże się ze specyfiką służby w Policji i policjant nie może oczekiwać, że przez cały okres pełnienia służby w Policji będzie ją pełnić w tej samej jednostce organizacyjnej i na tym samym stanowisku, wykonując takie same obowiązki bądź też w najdogodniejszej dla niego jednostce organizacyjnej Policji, – zgodnie z art. 110 K.p.a. organ, który wydał decyzję jest nią związany od dnia jej doręczenia; stosownie natomiast do art. 130 § 1 K.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 2 K.p.a); wobec odbioru przez Skarżącego orzeczenia organu I instancji [...] listopada 2018 r. należało uchylić zaskarżony akt, w części dotyczącej terminu zwolnienia Funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia go do dalszego pełnienia i mianowania na stanowisko; daty tych zdarzeń określono stosownie na [...] stycznia 2019 r. (zwolnienie) i [...] lutego 2019 r. (przeniesienie i mianowanie). W skardze sformułowano zarzuty naruszenia przepisów: - prawa materialnego - art. 36 ust. 1 i 2 i art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, poprzez niekierowanie się w prowadzonym postępowaniu celowością, racjonalnością i zasadnością przy rozpatrywaniu odwołania Funkcjonariusza; w konsekwencji przeniesiono go z urzędu na równorzędne stanowisko [...] do Oddziału [...]Policji w [...].; orzeczenie oparto wyłącznie na interesie społecznym (interesie służby), wskazując jako powód przeniesienia - mimo wolnych stanowisk w Komisariacie Policji w [...] - konieczność wzmocnienia osobowego w Oddziale [...] Policji w [...].; tymczasem faktycznym powodem przeniesienia Funkcjonariusza był konflikt interpersonalny między nim, a jego przełożonym, - przepisów postępowania : - art.7 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art.8 K.p.a - poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz niekierowanie się przy rozpatrywaniu odwołania zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania - orzeczenie uznano za prawidłowe mimo podejmowania przez organ działań nieproporcjonalnych w stosunku do zamierzonego celu; w postępowaniu nie kierowano się słusznym interesem policjanta i interesem służby, ponieważ zamiast rozwiązać konflikt zaistniały pomiędzy Funkcjonariuszem, a jego przełożonym, przeniesiono go do innej jednostki Policji; - art. 77 § 1 K.p.a i art.80 K.p.a - poprzez zaniechania wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego - nie uwzględniono konfliktu Funkcjonariusza z przełożonym oraz nie wyjaśniono faktycznych powodów jego przeniesienia; - art. 107 § 3 K.p.a - poprzez uzasadnienie decyzji w sposób niespełniający wymogów prawnych- w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie ustosunkowano do konfliktu Funkcjonariusza z przełożonym oraz bezprawnych działań tego ostatniego. W skardze podnoszono, że Funkcjonariusz wnosił o ewentualne przeniesienie do innego komisariatu, lecz chodziło o zlokalizowany w [...] (kwestie dojazdu). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że wychodząc naprzeciw oczekiwaniom Funkcjonariusza w przedmiocie zmiany komórki organizacyjnej, był obowiązany rozważyć, w jakiej jednostce są największe potrzeby w tym obszarze oraz ocenić zasadność przeniesienia z punktu widzenia prawidłowości wykonywania zadań Policji. Ustalenia te doprowadziły do wyboru Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] Wskazano jednocześnie, że przeniesienie do Komendy Powiatowej w [...] byłoby bezzasadne z punktu widzenia prawidłowości wykonywania zadań Policji. Sąd zważył, co następuje: Skarga została oddalona, gdyż kwestionowany rozkaz personalny nie narusza prawa. Trafne jest stanowisko organu administracji, prezentowane w zaskarżonym akcie, co do istotnych uwarunkowań formalnych i faktycznych sprawy. Szeroko i trafnie przytoczono w danym zakresie poglądy judykatury. Wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania, powtarzanie argumentacji organu byłoby zbędne. Sąd uznaje ją za własną. Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać, co następuje. Organ prawidłowo wskazał, że stosunek służby różni się znacznie od stosunku zatrudnienia na podstawie przepisów prawa pracy. Już samo mianowanie do służby, powoduje nawiązanie pomiędzy funkcjonariuszem, a organem administracji państwowej stosunku administracyjno-prawnego, a nie cywilno-prawnego. Występują więc dwa odrębne reżimy prawne. Służba w formacjach mundurowych cechuje się służbowym podporządkowaniem i niezbędną w tej służbie dyspozycyjnością. Organ dysponuje zatem przy mianowaniu na stanowisko w danej formacji szerokim zakresem władzy dyskrecjonalnej, co nie oznacza jednak pełnej dowolności, gdy chodzi o kształtowanie polityki kadrowej. W ramach realizacji polityki kadrowej - ramę materialnoprawną zakreśla art. 32 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Ponieważ jednak mianowanie odbywa się w drodze decyzji, w ramach postępowania administracyjnego, znajdzie w sprawie zastosowanie zasada ogólna z art. 7 in fine K.p.a. Wynika z niej obowiązek uwzględnienia przez organ - w stosownym zakresie - nie tylko interesu służby, ale także interesu strony. Nie sposób stąd wywodzić wprawdzie istnienia prymatu interesu funkcjonariusza nad potrzebą zapewnienia sprawnego funkcjonowania danej formacji. Oznacza to jednak konieczność rozważenia w realiach konkretnego przypadku, czy możliwe jest uwzględnienie interesu danej osoby, gdyby nie kolidowało to z potrzebami służby. Inaczej mówiąc - czy uzasadnione byłoby uwzględnienie określonych preferencji strony (funkcjonariusza). Jak można wnosić z akt sprawy, tego rodzaju praktyka jest także stosowana w Policji. Zarówno w zaskarżonym rozkazie personalnym, jak i odpowiedzi na skargę organ odnosi się do tego, że Funkcjonariusz wnosił o zmianę miejsca pełnienia służby z uwagi na nadmiar obowiązków oraz konflikt z przełożonym. Gdyby informacja ta nie miała żadnego znaczenia dla organu orzekającego w sprawie nie zamieszczono by jej w przywołanych dokumentach. Co prawda, Funkcjonariusza przeniesiono do dalszego pełnienia służby do innej miejscowości niż ta, którą wskazywał wcześniej sam zainteresowany. Organ jednak argumentuje – a brak podstaw do kwestionowania prawdziwości przedstawionego przez niego stanowiska - że podjęcie takiej decyzji było uzasadnione aktualnymi potrzebami oraz możliwościami etatowymi, a przede wszystkim zasadnością takiego przeniesienia z punktu widzenia prawidłowości wykonywania zadań Policji. W szczególności, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, brak było uzasadnienia do realizacji postulatu Funkcjonariusza, jego przeniesienia do [...] (brak potrzeb etatowych). Sąd nie ma podstaw do kwestionowania stosownych oświadczeń w danym zakresie formułowanych na piśmie przez funkcjonariuszy publicznych. W związku z powyższym nie można uznać, że podjęta przez organ w sprawie decyzja ma charakter dowolny. Wbrew stanowisku Funkcjonariusza, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Także zarzuty naruszenia art. 7, 8 , 77 § 1 oraz 80 K.p.a. nie są trafne, gdyż organ podejmował działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz załatwienia sprawy. Zarzuty skargi w dużej mierze koncentrowały się na wskazywaniu, że organ podejmując decyzję w sprawie nie wziął pod uwagę konfliktu, który zaistniał pomiędzy Funkcjonariuszem, a jego przełożonym. W tym kontekście należy podkreślić, że kwestia ewentualnej nieprawidłowości działania przełożonego Funkcjonariusza oraz zaistniały pomiędzy nimi konflikt nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a kontroli wewnętrznej w ramach danej służby. Z kolei niekwestionowane występowanie konfliktu między Funkcjonariuszem, a jego przełożonym przemawia za dokonaniem zmian personalnych w interesie służby. Natomiast rolą struktur Policji stosownych szczebli jest stosowna ingerencja, gdy przyczyną konfliktów są naganne zachowania przełożonych. Ocena okoliczności faktycznych w danym zakresie, wykracza poza granice danej sprawy. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.