II SA/Wa 416/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Jacek Fronczyk Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 25 października 2010 r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z [...] listopada 2010 r., 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej R. R. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 25 października 2010 r. R. R. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentów związanych z remontem drogi krajowej nr [...] wykonanym w 2009 r., tj. umowy, protokołów odbioru oraz dziennika budowy oraz dokumentów związanych z przekazaniem wykonawcy P. oznakowania, w tym szczegółowego zakresu robót oraz lokalizacji ich wykonania wraz z dokumentami przekazania terenu budowy i polecenia rozpoczęcia robót. Skarżąca wnosiła o wykonanie kopii powyższych dokumentów i przesłanie ich na podany adres. Decyzją z [...] listopada 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, że dokumenty jakie są w jego posiadaniu dotyczą umowy nr [...] z [...] maja 2007 r. zawartej pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddziałem w [...] a R. R. i W. R., prowadzącymi wspólnie działalność gospodarczą pod nazwą P.. Wszystkie dokumenty związane z realizacją przywołanej wyżej umowy były na bieżąco przekazywane do tego Przedsiębiorstwa i jest ono w ich posiadaniu. Dlatego też organ uznał, że skoro udostępnił wcześniej żądaną informację, to nie jest zobowiązany udostępniać jej na wniosek skarżącej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 61 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.c. Mając powyższe zarzuty na uwadze, wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i udostępnienie informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z 25 października 2010 r. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżąca podniosła, że organ bezzasadnie zaniechał wykonania ustawowego obowiązku udostępnienia dokumentów, a ponadto nie przedstawił dowodu na powołane okoliczności. Nie wskazał daty rzekomego przekazania dokumentów, jak również szczegółowego ich zestawienia. Ciężar dowodu spoczywał w tym zakresie na organie administracji. Skarżąca zwróciła również uwagę, że organ nie udostępnił innych dokumentów stanowiących przedmiot wniosku z 25 października 2010 r. Wskazała, że w tym wniosku wnosiła również o udostępnienie wszystkich dokumentów związanych z remontem drogi krajowej nr [...] wykonanych w 2009 r. i dokumentów tych nie otrzymała. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek z 25 października 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej, w części obejmującej dokumenty związane z przekazaniem wykonawcy – P. szczegółowego zakresu robót oraz lokalizacji ich wykonania wraz z dokumentami przekazania terenu budowy i polecenia rozpoczęcia robót, dotyczy dokumentów, które są w posiadaniu P., gdyż dokumenty te dotyczą realizacji umowy nr [...] z [...] maja 2007 r. zawartej pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddziałem w [...] a R. R., działającą na podstawie wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej prowadzonej przez Wójta Gminy [...] pod numerem [...] i W. R., działającym na podstawie wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej przez Wójta Gminy [...] pod numerem ewidencyjnym [...], prowadzącymi wspólnie działalność gospodarczą pod nazwą P.. Kopia protokołu wprowadzenia na plac budowy z [...] maja 2009 r. wraz z wymienionymi w nim załącznikami, określającymi przewidywany zakres robót i ich lokalizację, jak i termin wykonania robót, tj. po wykonaniu odnowy nawierzchni, została przekazana W. R., który jest współwłaścicielem P., a zarazem Kierownikiem Robót, w dniu jego spisania, tj. [...] maja 2009 r. Powyższe ma odzwierciedlenie w Sprawozdaniu technicznym z [...] października 2009 r., stanowiącym załącznik do protokołu odbioru częściowego nr [...] z [...] października 2009 r., dotyczącego realizacji robót na drodze nr [...], na podstawie umowy nr [...] z [...] maja 2010 r., w pkt. "Zakres wykonanych robót" podpisanym przez W. R. w imieniu P. Organ powołał się na ustalone orzecznictwo, zgodnie z którym obowiązek udostępnienia informacji nie dotyczy dokumentów będących już w posiadaniu wnioskodawcy, a udostępnienie informacji nie powinno nastąpić wyłącznie w interesie prywatnym. Odnośnie części wniosku z 25 października 2010 r., odnoszącej się do dokumentów dotyczących remontu drogi krajowej nr [...], organ podał, że kserokopie żądanych dokumentów zostały przesłane przy piśmie z 17 listopada 2010 r. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie prawa, a w szczególności art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP i wnosiła o uchylnie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że organ nie wykazał, że wcześniej udostępnił wnioskodawcy jakim w niniejszej sprawie jest R. R. żądane we wniosku informacje. W ocenie skarżącej argumenty organu nie mogą stanowić uzasadnienia prawnego dla wydania tego rodzaju decyzji, natomiast przepis art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje przyczyny odmowy i jest jedynie przepisem o charakterze proceduralnym, a nie materialnoprawnym. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie spełniony jest zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa nakazuje udostępniać informację publiczną każdemu, przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma takiej regulacji, która uprawniałaby organ do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji z tego względu, jak określił organ, że "dokumenty związane z realizacją umowy były na bieżąco przekazywane i są one w posiadaniu". W ocenie skarżącej powoływanie się przez organ na nieudowodniony fakt przekazania występującemu w sprawie innemu przedsiębiorcy wspólnie wykonującemu roboty, kopii protokołu wprowadzenia na plac budowy z załącznikami, nie wypełnia ustawowej realizacji obowiązku udostępnienia żądanych informacji publicznych w postaci "dokumentów związanych z przekazaniem wykonawcy P. oznakowania, w tym szczegółowego zakresu robót oraz lokalizacji ich wykonania wraz z dokumentami przekazania terenu budowy i polecenia rozpoczęcia robót". Skarżąca jednocześnie podała, że nie jest w posiadaniu wymienionych we wniosku dokumentów i podkreśliła, że są one informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrole pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb, w tym także przypadki, w których dysponent informacji publicznej odmawia jej udostępnienia. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Zastosowany w przedmiotowej sprawie, jako podstawa decyzji odmownej, art. 16 ustawy o odstępie do informacji publicznej wprowadza szczątkową regulację drugiego, obok postępowania w sprawie udostępnienia informacji, postępowania administracyjnego: postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jest ono wszczynane z urzędu przez podmiot, który był adresatem wniosku złożonego na podstawie art. 10 ww. ustawy i stanowi kontynuację postępowania w sprawie udostępniania informacji publicznej (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002). Jego wszczęcie następuje w momencie stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, iż żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Artykuł 5 ustawy przewiduje wyjątek od zasady jawności informacji publicznej, tj. dotyczy sytuacji, w których zasada jawności przedmiotowej podlega wyłączeniu z mocy innych uregulowań prawnych. Oznacza, to że odmowa udzielenia informacji może nastąpić jedynie na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej z uwagi na ochronę m.in. danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną. W rozpoznawanej sprawie organ nie odwołał się do takich ograniczeń. Natomiast wskazany przez organ fakt udostępnienia dokumentów innemu podmiotowi – wspólnikowi spółki cywilnej nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Właściwym sposobem działania byłoby w takiej sytuacji poinformowanie wnioskodawczyni o udostępnieniu informacji, jeżeli w ocenie organu udostępnienie żądanej informacji wspólnikowi spółki cywilnej stanowi realizację przedmiotowego wniosku. Skarżącej natomiast, w sytuacji gdyby uznała, że jej wniosek nie został zrealizowany, przysługuje skarga na bezczynność organu. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym jest zwrócenie uwagi na konieczność zbadania i rozważenia przez organ, przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej, po ustaleniu okoliczności faktycznych istotnych z uwagi na treść wniosku skarżącej z 25 października 2010 r., czy skarżąca nie ma zapewnionego dostępu do żądanych informacji w innym trybie. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. W takiej sytuacji organ nie ma również obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane informacje nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Jeżeli strona zainteresowana prezentuje odmienne stanowisko, to przysługuje jej skarga na bezczynność. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd stwierdził nieważność obu podjętych w sprawie decyzji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Godzi się także zwrócić uwagę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publ. LEX 579940) stwierdził, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć, na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od 11 kwietnia 2011 r. w Kodeksie postępowania administracyjnego obowiązuje już stosowna regulacja tej kwestii. W rozpoznawanej sprawie tym pracownikiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad podlegającym wyłączeniu, jest Zastępca Dyrektora Oddziału J. K., który podpisał obie wydane w sprawie decyzje. Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest tylko jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem podjęcie decyzji po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez tę samą osobę niewątpliwie świadczy o uchybieniu tej gwarancji, co stanowi podstawę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Marginalnie trzeba również zaznaczyć, iż zgodnie z przepisem art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to wszelkie pisma w toku postępowania doręcza się temu pełnomocnikowi. W rozpoznawanej sprawie organ nie zastosował powyższej regulacji, co jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż skarga została wniesiona do Sądu w terminie. W takim stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 135 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości, zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.