II SA/Wa 42/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. sprawy ze skargi A. W. oraz małoletniego L. W. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. W. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń specjalnych - oddala skargę - Prezes Rady Ministrów decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., którą odmówił A. W. i jej małoletniemu synowi L. W. przyznania rent specjalnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. W. zwróciła się o przyznanie renty specjalnej dla siebie oraz dla swego małoletniego syna L. W. W pismach wskazała na nieprawidłowe działanie lekarza Szpitala [...] w [...] w trakcie porodu jej syna M. N. w 2000 r., który w następstwie tych uchybień stał się dzieckiem niepełnosprawnym (niedotlenienie dziecka w trakcie porodu, konsekwencją czego było ciężkie i trwałe uszkodzenie ośrodkowego układu nerwowego), a następnie zmarł [...] lutego 2011 r. Podniosła krzywdę jakiej doznała po porodzie oraz uszczerbek na zdrowiu, jaki wystąpił, a był związany z tymi wydarzeniami. Zakwestionowała wyroki sądowe jakie zapadły w jej sprawach, uważając je za niesprawiedliwe. Organ wskazał, że Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...]grudnia 2004 r., zmienionym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. zasądził od Szpitala [...] w [...] na rzecz M. N. zadośćuczynienie w kwocie 400.000 zł oraz odszkodowanie w kwocie 15.671,05 zł i rentę z tytułu zwiększonych potrzeb w kwocie 1185 zł miesięcznie oraz ustalił odpowiedzialność Szpitala za skutki porodu z dnia [...] stycznia 2000 r. mogące się ujawnić u M.N. w przyszłości. Organ podał, że na ma mocy wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. małoletni M.N. uzyskał od Szpitala zwrot kosztów leczenia w kwocie 44.988 zł. Następnie Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. zmienionym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. zasądził od Szpitala [...] w [...] na rzecz wnioskodawczym kwotę 100.000 zł z odsetkami od dnia [...] kwietnia 2012 r., kwotę 30.000 zł z odsetkami od dnia [...] kwietnia 2012 r., kwotę 13.643 zł z odsetkami od dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz kwotę 30.000 zł z odsetkami od dnia [...] kwietnia 2012 r., na rzecz małoletniego L.W. Organ wskazał, że postępowanie karne prowadzone wobec lekarza, który prowadził poród, zostało umorzone postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., albowiem oskarżony lekarz zmarł. Prezes Rady Ministrów podał, że wnioskodawczyni posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ważnym do dnia [...] sierpnia 2020 r. Starała się o uzyskanie renty z tytułu niezdolności do pracy, jednakże bezskutecznie. Wnioskodawczyni podniosła swoją trudną sytuację zdrowotną oraz materialną. Wskazała, że nie jest w stanie zarobić na utrzymanie syna, którego potrzeby z czasem będą rosły. A. W.poinformowała również, iż po urodzeniu swego pierwszego syna ograniczyła zatrudnienie, a od 2004 r. zrezygnowała z niego. Organ wskazał, że z informacji przekazanych przez Miejski Ośrodek Pomocy w [...] wynika, że A. W. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z małoletnim synem L. W. Wnioskodawczyni jest osobą niepracującą, niepełnosprawną, leczy się onkologicznie. Jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku. Dochód dwuosobowej rodziny to dodatek do czynszu – 275,75 zł, świadczenie wychowawcze - 500 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego - 238 zł oraz środki pieniężne z odszkodowania. Stałe miesięczne obciążenia domowego budżetu to: czynsz - 425 zł, energia elektryczna - 124,98 zł, internet - 50 zł, leki - 400 zł, wizyty lekarskie - 200 zł. Dominującymi problemami występującymi w rodzinie jest niepełnosprawność i długotrwała choroba, bezradność i bezrobocie. W ocenie organu zgromadzone w sprawie dokumenty nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania A. W. oraz L. W. świadczeń specjalnych. Organ wskazał, że ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Podniósł, że podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca podczas swojej działalności, np. sportowej, naukowej, społecznej, politycznej, gospodarczej położył wybitne i niepowtarzalne zasługi, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Prezes Rady Ministrów stwierdził, że taka okoliczność nie występuje w powyższej sprawie. Organ podkreślił, że świadczenia specjalne nie są świadczeniami zastępczymi, np. w przypadku odmowy przyznania przez ZUS lub Prezesa ZUS świadczeń lub gdy ich wysokość nie zaspokaja potrzeb świadczeniobiorców. Samo powoływanie się na trudną sytuację materialną związaną ze złym stanem zdrowia nie jest dostatecznym powodem do przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów są świadczeniami przyznawanymi w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie powszechnych i świadczenia te nie stanowią formy odszkodowania czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy czy cierpienia. Organ wskazał, że świadczenie specjalne nie ma charakteru świadczenia socjalnego i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione. Organ wskazał, że nie kwestionuje, że sytuacja wnioskodawczyni i jej małoletniego syna jest trudna. Nie przesądza to jednak o konieczności przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Szczególnie uzasadniony przypadek wiązać się winien nie tylko z ekstremalnie nawet trudną sytuacją lecz także ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. I OSK 894/06). Decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2017 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi A. W. i jej małoletniego syna L. W. reprezentowanego przez A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uwzględnienie skargi zarzuciła, że organ nie ustalił stanu faktycznego, tj. nie ustalił z powodu jakiego zdarzenia losowego znalazła się w sytuacji, w której jest zmuszona wnioskować o rentę specjalną, z jakiego powodu nie otrzymała renty z ZUS oraz z jakiego powodu sądy powszechne odmówiły prawa do renty i godnego zadośćuczynienia. Zarzuciła, że organ naruszył art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez błędną jego wykładnię, albowiem nie uznał za zdarzenie losowe wyjątkowe zdarzenia w postaci źle przeprowadzonego porodu. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 417[2] kodeksu cywilnego, poprzez jego niezastosowanie. Podniosła także zarzut naruszenia art. 2, 32, 67 i 69 Konstytucji RP w ten sposób, że Prezes Rady Ministrów przyznał innym osobom znajdującym się w trudnej sytuacji rentę specjalną, podczas gdy skarżącej i jej synowi odmówił. Skarżąca wskazała na bardzo trudną sytuację życiową swoją oraz syna. Prezes Rady Ministrów, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że nieuprawnione jest wnioskowanie, że wszystkie stany faktyczne, które można określić jako szczególnie uzasadnione przypadki wiążą się z przyznaniem renty specjalnej. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że ustając stan faktyczny nie pominął żadnych okoliczności, które mogły zostać uznane za zdarzenie losowe rozumiane jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Pełnomocnik podał, że organ ustalił fakt nieprawidłowego porodu, czego konsekwencją była niepełnosprawność dziecka, a następnie jego śmierć. Ustalił fakt dochodzenia przed sądami powszechnymi roszczeń związanych z krzywdą związaną z powyższymi wydarzeniami, ustalił również sytuację trudną sytuację zdrowotną, bytową i materialną skarżącej i jej syna. Ustalony w trakcie tego postępowania stan faktyczny został szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik podał, że organ rozważył czy okoliczności niniejszej sprawy można zakwalifikować w kategoriach nadzwyczajnego zdarzenia losowego uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego, a następnie po analizie tego zdarzenia losowego w indywidualnym kontekście wnioskodawcy podjął rozstrzygnięcie (odmówił przyznania świadczenia) i wyjaśnił wnioskodawcy motywy swojego rozstrzygnięcia. Pełnomocnik wskazał, że każda ze spraw o przyznanie renty specjalnej ma charakter indywidualny, a decyzja o przyznaniu świadczenia jest decyzją uznaniową. Podkreślił, że organ nie miał obowiązku wyjaśniania wnioskodawczyni motywów jakimi kierował się przyznając świadczenia specjalne innym wnioskodawcom, podobnie jak nie miał obowiązku ujęcia w treści decyzji rozważań dotyczących problematyki błędów lekarskich. Reprezentujący skarżącą i jej syna pełnomocnik z urzędu w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. podtrzymał skargę. Podniósł, że zgromadzony w sprawie bogaty materiał dowodowy dowodzi, że przy przyjęciu obiektywnych kryteriów oceny, sytuacja, w jakiej znalazła się skarżąca jest niezależna od jej działań, jak również nie przyczyniła się ona nawet w sposób pośredni do jej powstania. Skarżąca została skrzywdzona przez los, a już jednostkowe przypadki trudnych i szczególnych zdarzeń losowych powodowały przyznanie świadczenia o charakterze specjalnym. Pełnomocnik wskazała, że sytuacja osobisto-bytowa skarżącej i skarżącego jest następstwem szeregu zdarzeń losowych, których wystąpienie – pod kątem ich całościowej analizy – przemawia za uznaniem, że sytuacja skarżących jest wyjątkowa i kwalifikuje się do przyznania skarżącym wnioskowanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. W ocenie Sądu, postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Prezes Rady Ministrów nie naruszył w tej sprawie także przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat ugruntowany jest pogląd, iż unormowanie zawarte w powyższym przepisie ma charakter wyjątkowy, mający za zadanie polepszenie sytuacji materialnej osób, których szczególne zasługi dla życia m.in. społecznego, politycznego uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznania świadczenia. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (v. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, Lex nr 79608). Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które jego zdaniem, z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego. Znaczenie użytego określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Prezentowaną wykładnię potwierdza uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. P 38/05 (OTK-A 2006/9/123), w którym Trybunał stwierdził, iż dla przyznania świadczenia specjalnego, konieczne jest wystąpienie dwóch przesłanek, tj. szczególnych zasług wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie bądź szczególnych zdarzeń losowych oraz jego złej sytuacji materialnej. Podkreślenia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej prowadząc postępowanie zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., I OSK 2051/11). W sprawie tej organ dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), który został następnie wszechstronnie rozważony (art. 80 k.p.a.). Zarzuty skargi, co do niezrealizowania w tym zakresie wymogów ustawowych nie są trafne. Potwierdza to uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które nie pozostawia wątpliwości, z jakich przyczyn organ nie rozpatrzył pozytywnie wniosku o przyznanie skarżącej i jej małoletniemu synowi świadczeń specjalnych (art. 107 § 3 k.p.a.). W stanie faktycznym tej sprawy Sąd nie miał podstaw do podważenia stanowiska organu, że podniesiona przez skarżącą okoliczność nieprawidłowego działania lekarza w trakcie porodu, nie stanowi podstawy do przyznania świadczeń specjalnych dla skarżącej i jej małoletniego syna. Jak podniesiono to już wyżej, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r. o sygn. akt P 38/05 wskazał, że w przepisie art. 82 ust. 1 powołanej ustawy chodzi o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Skarżąca nie wykazała tego rodzaju działalności, co prawidłowo wskazał organ. Prezes Rady Ministrów miał prawo dokonać własnej oceny wskazanego przez stronę we wniosku zdarzenia pod kątem uznania go za szczególne zdarzenie losowe, czy sytuację nadzwyczajną. Oceny takiej organ dokonał nie uznając okoliczności wskazanych przez skarżącą za sytuację nadzwyczajną i szczególne zdarzenie losowe. Trafnie organ stwierdził przy tym, że świadczenia specjalne nie mogą stanowić odszkodowania, czy zadośćuczynienia za doznane krzywdy, czy cierpienia. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ nie kwestionował niezwykle trudnej sytuacji skarżącej i jej małoletniego syna, zarówno zdrowotnej, jak i materialnej. Świadczenie specjalne nie ma jednakże charakteru świadczenia socjalnego. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa, w tym także przepisów Konstytucji RP, tj. art. 2, art. 32, art. 67 i art. 69. Przypadki, w jakich Prezes Rady Ministrów przyznał innym osobom świadczenie specjalne nie są przedmiotem niniejszej sprawy i nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga przy tym, że sąd administracyjny nie dokonuje oceny zaskarżonej decyzji uznaniowej z punktu widzenia jej słuszności i celowości, a jedynie pod kątem jej zgodności z prawem. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w wyroku. ----------------------- 4