II SA/Wa 42/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska – Krupa, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi S. C. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej jako "organ" lub "Szef ABW") rozkazem personalnym z [...] listopada 2019 r., działając na podstawie art. 50 i art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2018 r., poz. 2387 ze zm., dalej jako "ustawa o ABW oraz AW") z dniem [...] kwietnia 2019 r. zwolnił [...] S. C. (dalej jako "funkcjonariusz" lub "strona") ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej także jako "ABW" lub "Agencja"). Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "Kpa") ww. rozkazowi personalnemu nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku z toczącym się śledztwem o sygn. akt [...] prokurator Prokuratury Rejonowej [...] – [...] [...] w dniu [...] lipca 2019 r. wydał postanowienie o przedstawieniu funkcjonariuszowi zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 263 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2018 r poz. 1600 ze zm., dalej jako "k.k."). Wobec powyższego strona rozkazem personalnym Szefa ABW z [...] lipca 2019 r. została zawieszona w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy od dnia doręczenia przedmiotowego rozkazu personalnego, tj. od [...] lipca 2019 r. Jednocześnie mając na względzie waży interes służby Dyrektor Biura [...] ABW wnioskiem personalnym z [...] lipca 2019 r. wystąpił do Szefa ABW o zwolnienie funkcjonariusza ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 2pkt 5 ustawy o ABW oraz AW. Powołał się przy tym na fakt wydania postanowienia o przedstawieniu stronie zarzutu popełnienia przestępstwa określonego w art. 263 § 2 k.k. i wynikającą z tego utratę przez funkcjonariusza przesłanki niezbędnej do pełnienia służby w ABW, tj. nieskazitelnej postawy moralnej, obywatelskiej i patriotycznej. Szef ABW wskazał, że niezaprzeczalnym jest fakt prowadzenia przeciwko stronie postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Wobec tego istotnym z punktu widzenia zasadności prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w ABW jest sam fakt prowadzenia postępowania karnego przeciwko funkcjonariuszowi. Organ nie jest zaś uprawniony do badania zasadności przedstawienia stronie zarzutu popełnienia przestępstw z art. 263 § 2 k.k. Z kolei zgodnie z art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku gdy wymaga tego ważny interes służby. Organ wyjaśnił, że przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę, która powinna się odnosić do art. 1 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym ABW jest właściwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego. Dlatego stwierdzenie na gruncie art. 60 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy nieprzydatności funkcjonariusza do służby nie musi ograniczać się tylko do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem funkcjonariusza, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów, bądź też utratą koniecznych wymagań, jakie musi spełniać osoba pełniąca służbę w ABW. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie powoduje tylko karalność danej osoby. Taki skutek może wywoływać także znalezienie się w kręgu podejrzeń lub insynuacji. Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Nawet podejrzenie o popełnienie przestępstwa przez funkcjonariusza, czy też dopuszczenie się przez niego zachowań nieetycznych, świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej. Organ nie ma obowiązku weryfikowania zarzutów przedstawionych funkcjonariuszowi w toku postępowania przygotowawczego. W szczególności nie musi wykazać winy funkcjonariusza, a tym samym gromadzić dowody na okoliczność potwierdzenia popełnienia przez niego zarzucanych mu przestępstw. Nawet jednorazowe popełnienie czynu zagrożonego karą, o niewielkiej społecznej szkodliwości, powoduje, że funkcjonariusz traci cechę nieskazitelności postawy moralnej - co stanowi przesłankę zwolnienia go ze służby. Szef ABW podniósł, że w niniejszej sprawie okoliczności ustalone w wyniku prowadzonego śledztwa o sygn. akt [...] zaważyły o przedstawieniu stronie zarzutów popełnienia przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego zagrożonych karą pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Fakt wszczęcia i prowadzenia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, ciężar gatunkowy zarzucanych mu czynów oraz waga i rodzaj naruszonych obowiązków powoduje, że w ocenie organu w sposób oczywisty i niepodlegający żadnej wątpliwości utracił określoną w art. 44 pkt 3 ustawy o ABW oraz AW przesłankę niezbędną do pełnienia służby (posiadanie nieskazitelnej postawy moralnej, obywatelskiej i patriotycznej). Ponadto zachowanie oraz postępowanie strony w sposób rażący godzi w wizerunek i dobre imię służby. Szef ABW wskazał, że nie może tolerować sytuacji, w której służbę w Agencji pełni funkcjonariusz w sposób rażący nierespektujący obowiązującego porządku prawnego, którego postępowanie skutkowało wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego oraz który utracił przymioty niezbędne do pełnienia służby i którego obecność w szeregach ABW może negatywnie wpływać zarówno na funkcjonowanie ABW, jak również postrzeganie formacji zarówno przez innych funkcjonariuszy Agencji, jak też w odbiorze społecznym. Godziłoby to bowiem w wizerunek ABW i niewątpliwie negatywnie przekładało się na możliwość realizacji zadań założonych przez ustawodawcę na ABW, a także wpływałoby na morale pozostałych funkcjonariuszy ABW pełniących codzienną pełną poświęceń służbę oraz przestrzegających obowiązującego porządku prawnego. Rozwiązanie stosunku służbowego ze stroną ugruntuje postrzeganie ABW jako służby, w której każde niegodne funkcjonariusza zachowanie będzie egzekwowane z całą surowością. Zdaniem organu powyższe będzie miało także pozytywny wpływ na innych funkcjonariuszy ABW, bowiem ugruntuje ich w przekonaniu, że rażące odstępstwa od zasad, które powinny towarzyszyć postępowaniu funkcjonariusza zarówno w służbie jak i poza nią, będą wiązały się z reakcją adekwatną do rangi naruszenia. Pozostawienie funkcjonariusza w służbie naraziłoby ABW na utratę zaufania zarówno innych funkcjonariuszy Agencji jak i zaufania społecznego, niezbędnych do właściwego wykonywania zadań nałożonych na formację. Zarówno funkcjonariusze ABW, jak i polscy obywatele muszą być przekonani o tym, że na straży bezpieczeństwa państwa i jego porządku konstytucyjnego mogą stać wyłącznie funkcjonariusze o najwyższych walorach moralnych. Strona niewątpliwie sprzeniewierzyła się przyjętym na siebie obowiązkom związanym z wykonywaniem zawodu opartego na szczególnym zaufaniu społecznym. Postępowanie funkcjonariusza nie zasługuje na pobłażanie i uniemożliwia jego dalsze pozostawanie w służbie. Szef ABW zauważył, że w nowoczesnym państwie osoby sprawujące funkcje publiczne powinny liczyć się z tym, że zgodnie z łacińską zasadą "honos habet onus" (honor przynosi ciężar) poddane są surowszej ocenie niż zwykli obywatele. Powyższa zasada ma bezpośrednie zastosowanie wobec strony, która jest zarówno funkcjonariuszem, jak i oficerem ABW. W konsekwencji zatem należy stwierdzić, że dalsze pełnienie przez funkcjonariusza służby w ABW nie jest możliwe bez uszczerbku dla jej ważnego interesu. W tej sytuacji za uzasadnione należy uznać zwolnienie funkcjonariusza ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW, tj. z uwagi na ważny interes służby z dniem [...] grudnia 2019 r. W konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nadanie niniejszemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzasadnione interesem społecznym, który w przedmiotowej sprawie jest tożsamy z interesem służby przejawiającym się w konieczności zapewnienia sprawnego i niezakłóconego funkcjonowania ABW. Dodatkowo organ zauważył, że [...] listopada 2019 r. Pełnomocnik [...] ABW, po przeprowadzeniu kontrolnego postępowania sprawdzającego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 742) wydał decyzje o cofnięciu posiadanych przez funkcjonariusza poświadczeń bezpieczeństwa uprawniających do dostępu do informacji niejawnych. Powyższa okoliczność, pomimo tego, że zaistniała w odrębnym postępowaniu, dodatkowo potwierdza zasadność rozwiązania stosunku służbowego z ww. funkcjonariuszem. Pismem z [...] grudnia 2019 r. funkcjonariusz (dalej jako "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy rozkaz personalny organu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku śledztwa prowadzonego przez prokuraturę skarżący złożył stosowne wyjaśnienia z których jednoznacznie wynika, iż prowadzone postępowanie przygotowawcze jest bezprzedmiotowe. Wszelkie przesłanki wskazują na niezwłoczne zakończenie ww. postępowania gdyż zachowanie skarżącego nie spełnia znamion przestępstwa z art. 263 § 2 k.k. W materiale dowodowym, zgromadzonym przez prokuraturę znajduje się bowiem decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lutego 2019 r. sygn. [...], tj. pozwolenie na broń palną bojową i amunicję o kalibrach od 6 mm do 12 mm. Dokument ten przesądza zaś, że skarżący nie popełnił zarzucanego mu czynu. Zaskarżony rozkaz personalny wydano w oparciu o przesłanki formalne, tj. wszczęcie i przedstawienie zarzutów, które w świetle przedstawionego stanu faktycznego obiektywnie nie powinny były zaistnieć - tzn. brak uzasadnienia dla przedstawienia zarzutów winien oznaczać brak podstaw do zwolnienia skarżącego ze służby. Wszczęcie przedmiotowego postępowania przygotowawczego nastąpiło pomimo tego, że ABW wiedziała o posiadanym przez skarżącego pozwoleniu. Wiedzę tę Agencja powzięła na skutek przeszukania pod adresem zameldowania skarżącego. Następnie organ w oparciu o te same wątpliwe przesłanki najpierw wszczął wewnętrzne postępowanie dyscyplinarne, aby w dalszej kolejności jedynie wydłużać kolejnymi postanowieniami czasookres jego trwania, bez przeprowadzenia w tym czasie jakiegokolwiek postępowania dowodowego, które w ogóle uprawdopodobniłoby zasadność jego wszczęcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację i uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, Szef ABW nie dopuścił się naruszenia norm prawa materialnego, w tym przede wszystkim art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW. Stosownie do treści tego przepisu, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Celem tego przepisu jest umożliwienie właściwym organom zwolnienie ze służby funkcjonariusza bez konieczności czekania na wynik innych, toczących się wobec niego postępowań. W konsekwencji, zwolnienie funkcjonariusza ze służby w oparciu o art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW, pozostaje co do zasady, bez związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym i może nastąpić przed jego zakończeniem. Samo już bowiem podejrzenie funkcjonariusza o zachowanie karne, zaprzeczające przyjętym przez niego zobowiązaniom wynikającym z roty złożonego ślubowania, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Użycie w omawianym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW powinno uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes funkcjonariusza (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "K.p.a."). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych (tzw. wyrażeń nieostrych) w postaci "ważnego interesu służby" (por. wyrok NSA z 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2972/02, Lex nr 82811). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że konieczność zwolnienia funkcjonariusza ze służby w omawianym trybie może wynikać z różnych okoliczności i zdarzeń, świadczących o tym, że dalsze pozostawanie przez niego w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem funkcjonariusza, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 426/99, Lex nr 77389). W praktyce, jak przyjmuje się w orzecznictwie, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Wskazuje się jednocześnie, że przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę, a powinny się one odnosić do art. 1 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym ABW jest właściwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego. W ocenie Sądu, Szef ABW dokonał prawidłowej wykładni art. 60 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 44 ustawy o ABW oraz AW i jednocześnie wystarczająco wykazał zaistnienie przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby z uwagi na ważny interes służby. Organ wskazał bowiem, że niezaprzeczalnym jest fakt prowadzenia przeciwko skarżącemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Istotnym z punktu widzenia zasadności prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w ABW był już więc sam fakt prowadzenia postępowania karnego przeciwko skarżącemu. Szef ABW nie jest zaś uprawniony do badania zasadności przedstawienia skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstw z art. 263 § 2 k.k., nie ma też obowiązku weryfikowania zarzutów przedstawionych funkcjonariuszowi w toku postępowania przygotowawczego. W szczególności nie musi wykazać winy funkcjonariusza, a tym samym gromadzić dowody na okoliczność potwierdzenia popełnienia przez niego zarzucanych mu przestępstw. Nawet bowiem jednorazowe popełnienie czynu zagrożonego karą, o niewielkiej społecznej szkodliwości, powoduje, że funkcjonariusz traci cechę nieskazitelności postawy moralnej - co stanowi przesłankę zwolnienia go ze służby. Dysponując dokumentem w postaci postanowienia o przedstawieniu skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 263 § 2 k.k. organ miał więc pełne prawo uznać, że skarżący utracił wymagany do dalszego pełnienia służby przymiot "nieskazitelności charakteru". Trafnie przy tym wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie powoduje tylko karalność danej osoby. Taki skutek może wywoływać samo znalezienie się w kręgu podejrzeń. Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Nawet bowiem podejrzenie o popełnienie przestępstwa przez funkcjonariusza, czy też dopuszczenie się przez niego zachowań nieetycznych, świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej. Zgodzić się należy z organem, że przedstawienie skarżącemu zarzutów popełnienia przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego zagrożonych karą pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8, fakt wszczęcia i prowadzenia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego powoduje, że skarżący w sposób oczywisty i niepodlegający żadnej wątpliwości utracił określoną w art. 44 pkt 3 ustawy o ABW oraz AW przesłankę niezbędną do pełnienia służby (tj. posiadanie nieskazitelnej postawy moralnej, obywatelskiej i patriotycznej). Szef ABW nie może bowiem tolerować sytuacji, w której służbę w Agencji pełni funkcjonariusz nierespektujący obowiązującego porządku prawnego, którego postępowanie skutkowało wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Obecność takiego funkcjonariusza w szeregach ABW może negatywnie wpływać zarówno na funkcjonowanie ABW, jak również postrzeganie formacji zarówno przez innych funkcjonariuszy Agencji, jak też w odbiorze społecznym. Godziłoby to bowiem w wizerunek ABW i niewątpliwie negatywnie przekładało się na możliwość realizacji zadań założonych przez ustawodawcę na ABW, a także wpływałoby na morale pozostałych funkcjonariuszy ABW pełniących codzienną pełną poświęceń służbę oraz przestrzegających obowiązującego porządku prawnego. Pozostawienie skarżącego w służbie naraziłoby ABW na utratę zaufania zarówno innych funkcjonariuszy Agencji jak i zaufania społecznego, niezbędnych do właściwego wykonywania zadań nałożonych na formację. Zarówno funkcjonariusze ABW, jak i polscy obywatele muszą być przekonani o tym, że na straży bezpieczeństwa państwa i jego porządku konstytucyjnego mogą stać wyłącznie funkcjonariusze o najwyższych walorach moralnych. W związku z powyższym, Sąd stwierdza, że przy wydaniu zaskarżonego rozkazu personalnego organ nie dopuścił się też naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Szef ABW w wystarczający sposób zebrał bowiem materiał dowodowy, dokonał jego oceny i w przekonywujący sposób uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Należy również wyjaśnić, że rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola zaskarżonego orzeczenia w świetle regulacji normatywnych. Sąd ten jest bowiem wyłącznie sądem prawa. Oznacza to, że sąd administracyjny kontroluje poprawność decyzji zwolnieniowych, jak również samego postępowania zwolnieniowego, wyłącznie pod kątem legalności, tj. zgodności z prawem. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się aby zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem prawa, skutkującym jego uchyleniem i dlatego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.