II SA/Wa 420/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło (spr.), Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie Informacji publicznej 1. – uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2005 r. 2. – zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. – zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego A. P. kwotę zł [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P., wnioskiem z dnia [...] września 2004 r., adresowanym do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w [...]., zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej pacjentów z terenu województwa [...] leczonych na reumatoidalne zapalenie stawów za pomocą blokerów TNF i o nazwach podmiotów, z którymi [...] Oddział NFZ zawarł umowy o udzielenie świadczeń zdrowotnych w zakresie tego leczenia. Wnoszący domagał się informacji o następujących danych: ─ liczbie pacjentów leczonych na terenie województwa [...] za pomocą blokerów TNF, ─ rozliczeniu punktów dotyczących kosztów leczenia pacjentów na reumatoidalne zapalenie stawów za pomocą blokerów TNF. Dyrektor [...] OW NFZ pismem z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...], doręczonym skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2005 r., odmówił udzielenia informacji w zakresie podania liczby pacjentów leczonych na podległym mu terenie za pomocą blokerów TNF, wskazując, że A. P. nie wykazał, iż jego wniosek w tym zakresie dotyczy informacji o szczególnym znaczeniu dla interesu publicznego. Uzasadniając odmowę, powołał art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), z którego treści wynika, że prawo do uzyskania informacji publicznej obejmuje także uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej, jednakże uzależnia możliwość jej uzyskania do takiego zakresu, w jakim jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego. Wyjaśnił również, że podanie szczególnych informacji w zakresie liczby pacjentów z terenu województwa [...], leczonych za pomocą blokerów TNF, wymaga ze strony [...] OW NFZ znacznego nakładu sił i środków (stworzenie aplikacji komputerowej lub oddelegowanie pracowników), przez co kwalifikuje żądane dane do kategorii informacji przetworzonej. W dniu [...] kwietnia 2005 r. skarżący (traktując pismo Dyrektora [...] OW NFZ jako decyzję) wniósł odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, zarzucając, że informacja, o której udostępnienie wnosił, wbrew odmiennym twierdzeniom Dyrektora [...] OW NFZ, nie jest informacją przetworzoną, lecz pierwotną. To właśnie liczba pacjentów leczonych na daną jednostkę chorobową jest punktem wyjścia do oszacowania ilości udzielonych świadczeń zdrowotnych i ma bezpośrednie przełożenie na wartość zawieranych kontraktów o udzielenie tych świadczeń. Takie informacje są także przekazywane przez świadczeniodawców w raportach dotyczących wykonania umów zawartych przez nich z Narodowym Funduszem Zdrowia. Podniósł ponadto, że wszystkie istniejące oddziały wojewódzkie NFZ posiadają dokładne dane o liczbie pacjentów leczonych za pomocą blokerów TNF. Ten rodzaj leczenia jest bowiem jedną z terapii o szczególnym znaczeniu dla systemu świadczeń zdrowotnych w Polsce, należącą do tzw. programów lekowych, gdzie liczba pacjentów jest stosunkowo mała w skali kraju. Wszystkie pozostałe wojewódzkie oddziały NFZ posiadają dane dotyczące liczby pacjentów leczonych za pomocą blokerów TNF i dane takie na wniosek udostępniają. Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zawiadomił A. P., że w pełni podtrzymuje stanowisko Dyrektora [...] OW NFZ w zakresie odmówienia udzielenia żądanych przez niego informacji. A. P., traktując pismo Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2005 r. jako decyzję administracyjną, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie tej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że informacja, o której udostępnienie wnosił, nie jest informacją przetworzoną, lecz pierwotną, gdyż to właśnie liczba pacjentów leczonych na daną jednostkę chorobową jest punktem wyjścia do tworzenia innych, zbiorczych danych, takich jak oszacowanie ilości udzielonych świadczeń zdrowotnych. Informacje o ilości pacjentów leczonych na daną jednostkę chorobową są przekazywane przez świadczeniodawców do Narodowego Funduszu Zdrowia w raportach dotyczących umów zawartych przez tych świadczeniobiorców z Narodowym Funduszem Zdrowia. Takie dane są przekazywane również przez świadczeniodawców do oddziałów wojewódzkich NFZ na ternie całego kraju i przez inne oddziały wojewódzkie NFZ są udostępniane. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej odrzucenie, bowiem zarówno forma, jak i treść podpisanego przez niego pisma z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz pisma Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] marca 2005 r., nie były decyzjami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, względnie o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Rozpatrując skargę A. P. pod tym kątem, Sąd uznał, że jego skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w skardze powołane – na podstawie art. 134 p.p.s.a. Wbrew odmiennym twierdzeniom organu, w ocenie Sądu, zarówno pismo Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2005 r., jak i poprzedzające je pismo Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] marca 2005 r., spełniają przesłanki decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 rozpatrywanego w łączności z art. 105 oraz 1 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej kształtuje prawo do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania tej ustawy, procedurę i tryb. Przepis art. 14 ust. 2 tej ustawy uzależnia możliwość uzyskania informacji (zarówno informacji przetworzonej, jak i nieprzetworzonej) od sposobu lub formy, w jakich wnioskodawca życzyłby sobie jej udostępnienia. Innymi słowy, gdy organ nie może zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem, winien poinformować wnioskodawcę, w jakim przypadku i w jaki sposób (dotyczy też formy) byłoby to możliwe. W świetle powołanego art. 14 ust. 2 tej ustawy, dysponent informacji publicznej przetworzonej winien więc powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z uwagi na to, iż ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie ważne dla interesu publicznego. W przypadku, gdy wnioskodawca w terminie 14 dni w ogóle się do wezwania nie ustosunkuje, wówczas zajdzie podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 1 ustawy), natomiast, gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego, wtedy organ powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą udzielenia żądanej informacji. W niniejszej sprawie A. P. w swym wniosku o udzielenie informacji w istocie nie wykazał powodów, dla których spełnienie jego żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, ale też na tym etapie nie miał takiego obowiązku, albowiem zgodnie z tym, co zostało zaprezentowane powyżej, składając swój wniosek nie musiał wiedzieć, że objęte wnioskiem informacje mają charakter informacji publicznych przetworzonych. Dyrektor [...] OW NFZ nie poinformował skarżącego o tym, że część informacji objęta jego wnioskiem ma charakter informacji publicznej przetworzonej i nie wezwał do wykazania w terminie 14 dni powodów, dla których spełnienie żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Działając jako organ pierwszej instancji, "od razu" odmówił udzielenia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na niewskazanie interesu publicznego. W takim stanie sprawy decyzję odmowną należy uznać za przedwczesną. Gdyby bowiem wyczerpał tryb z art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, wówczas – w zależności od stanowiska wnioskodawcy – mogłoby dojść do wydania decyzji umorzeniowej, bądź odmownej, albo udzielenia informacji, czego również nie można wykluczyć. Prezes NFZ, oceniając decyzję Dyrektora [...] OW NFZ, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, bowiem utrzymał ją w mocy, mimo że podjęta została z naruszeniem art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto podkreślić należy, że wprawdzie ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowi jednak, że w kwestii wydania decyzji, stosuje się kpa. Prezes NFZ, jak i Dyrektor [...] OW NFZ zobowiązani byli przy wydawaniu zaskarżonych decyzji przestrzegać reguł procedury administracyjnej. Winni więc w szczególności uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 kpa. W niniejszej sprawie powołane organy nie przestrzegały tej reguły procesowej. Z treści ich decyzji nie wynika, jakie były podstawy do przyjęcia, że żądana przez wnioskodawcę do udostępnienia informacja publiczna, stanowi informację publiczną przetworzoną. Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia poczynionych uwag i dokonanej przez Sąd wykładni. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 152 i art. 200 powołanej ustawy o p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1, 2 i 3 sentencji.