II SA/Wa 421/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA - Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.M. na pismo Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odznaczenia wojskowego o charakterze pamiątkowym postanawia - odrzucić skargę - Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] przekazał Dowódcy Generalnemu Rodzajów Sił Zbrojnych wniosek o dotyczący nadania R.M. odznaczenia wojskowego o charakterze pamiątkowym Gwiazda [...]. Powyższe pismo zostało przekazane przez Dowódcę Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. do Dowództwa Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych poinformował Dowódcę Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, że wniosek o nadanie odznaczenia R.M. nie może być zrealizowany. Następnie Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych przy piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. przekazał Dowódcy [...]. Brygady [...] powyższą odpowiedź Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych. W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. Dowódca [...] Brygady [...] poinformował Dowódcę Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, że w jego ocenie R.M. spełnia wszystkie wymogi formalne do otrzymania przedmiotowego odznaczenia. Pismo to zostało przekazane przez Dowódcę Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych przy piśmie z dnia [...] października 2014 r. do Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych z prośbą o zajęcie stanowiska. Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. poinformował Dowódcę Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, że Dowódca [...] zmiany Polskiego Kontyngentu Wojskowego w [...] zdecydował nie wystąpić z wnioskiem o nadanie odznaczenia Gwiazda [...] w stosunku do 115 żołnierzy kontyngentu m. in. R.M., w związku z nałożonymi karami dyscyplinarnymi, prezentowaniem niewłaściwego wizerunku żołnierza polskiego oraz akceptacją dla postaw negatywnych w stosunku do swoich podwładnych. W związku z tym wniosek o nadanie odznaczenia R.M. nie może być zrealizowany. W piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych poinformował Dowódcę [...] Brygady [...] o opinii Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych wyrażonych w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. R.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę, wskazując, że zaskarża rozstrzygniecie Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych w przedmiocie odmowy przyznania odznaczenia wojskowego o charakterze pamiątkowym – " Gwiazda [...]". W odpowiedzi na skargę Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona czynność wynika z podległości służbowej między skarżącym a organem i w związku z sąd administracyjny nie jest właściwy do jej rozpatrzenia stosownie do treści art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 18/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził swoją niewłaściwość i na podstawie art. 59 § 1 P.p.s.a. przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do rozpoznania. W piśmie procesowy z dnia [...] kwietnia skarżący sprecyzował, że przedmiotem jego skargi jest rozstrzygniecie zawarte w piśmie Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ww. ustawy). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2015 r., poz. 475) ordery i odznaczenia nadaje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Prezydent nadaje odznaczenia z własnej inicjatywy lub na wniosek Prezesa Rady Ministrów, ministrów, kierowników urzędów centralnych oraz wojewodów, a w przypadku odznaczenia, o którym mowa w art. 15a, na wniosek Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy). Stosownie zaś do treści art. 29 ust. 1 tej ustawy organy wymienione w art. 2 ust. 3 przedstawiają Prezydentowi wnioski o nadanie odznaczeń za zasługi w dziedzinach objętych zakresem ich działania. Art. 31 ust. 1 tej ustawy stanowi z kolei, że wnioski o nadanie orderów i odznaczeń wojennych i wojskowych przedstawia Prezydentowi Minister Obrony Narodowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Wnioski o nadanie Krzyża Wojskowego oraz odznaczeń wojskowych o charakterze pamiątkowym mających w nazwie wyraz "Gwiazda" przedstawia Prezydentowi Minister Obrony Narodowej albo minister właściwy do spraw wewnętrznych (art. 31 ust. 2 ustawy). Cytowana ustawa nie przewiduje sądowej kontroli ani czynności podejmowanych w ramach procedury nadawania orderów i odznaczeń, ani też samego postanowienia Prezydenta RP w sprawie nadania orderu lub odznaczenia. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że art. 2 ust. 1 ustawy o orderach i odznaczeniach jest rozwinięciem normy art. 138 Konstytucji RP, która stanowi, że Prezydent RP nadaje ordery i odznaczenia. Norma zawarta w art. 138 Konstytucji RP podkreśla osobę Prezydenta jako wyjątkowy podmiot, w którego gestii znajduje się możność nadawania orderów i odznaczeń państwowych, z szacunku dla tradycji Rzeczypospolitej oraz w imieniu i dla dobra całej Rzeczypospolitej Polskiej. Prezydent, podejmując wszelkie działania w tym zakresie, dokonuje czynności w imieniu Państwa, uosabia tym samym majestat Rzeczypospolitej (zob. R. Tabaszewski, P. Jakubowski, Ustawa o orderach i odznaczeniach. Komentarz, Lublin 2013, s. 39). Nadawanie orderów i odznaczeń mieści się w grupie samodzielnych i samoistnych kompetencji Prezydenta, które w odróżnieniu od kompetencji ustrojowych dotyczą indywidualnych aktów urzędowych Prezydenta (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 stycznia 2012, sygn. Kp 5/09). Kompetencje te, według klasyfikacji zaproponowanej przez doktrynę, należy umieszczać w obszarze tradycyjnych uprawnień głowy państwa obok nadawania obywatelstwa polskiego, wyrażania zgody na zrzeczenie się tegoż obywatelstwa, nominacji o charakterze honorowym, w postaci najwyższych oficerskich stopni wojskowych czy tytułu naukowego profesora (por. D. Dudek, Prawo konstytucyjne w zarysie. Wybór źródeł, Lublin 2002, s. 97). Decyzja w sprawie nadania orderu czy odznaczenia, jako uprawnienie Prezydenta, jest aktem podejmowanym dyskrecjonalnie, gdyż jest wolna od kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Została ona zaliczona do prerogatyw głowy państwa, ponieważ w świetle art. 144 ust. 3 pkt 16 Konstytucji RP akty urzędowe związane z realizacją polityki odznaczeniowej dla swojej ważności nie wymagają podpisu Prezesa Rady Ministrów. Prezydent jako najwyższy piastun władzy państwowej dysponuje pełną samodzielnością w prowadzeniu polityki odznaczeniowej oraz w całym procesie decyzyjnym dotyczącym nadania poszczególnego wyróżnienia (A. Rakowska, Prerogatywy prezydenta w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., [w:] Instytucja prezydenta. Zagadnienia teorii i praktyki na tle doświadczeń polskich oraz wybranych państw obcych, pod red. T. Mołdawy, J. Szymanka, Warszawa 2010, s. 84). W literaturze przedmiotu przeważa pogląd, że Prezydentowi nadającemu ordery i odznaczenia przysługuje "duży stopień" swobodnego uznania, z tym że swoiste wytyczne z art. 126 Konstytucji RP i tutaj odgrywają dla niego pewną rolę (P. Sarnecki, Uwaga 4 do art. 138, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Kraków 2000). Prezydent, jako organ nadający odznaczenie, tak samo wojewoda, jako jeden z organów uprawnionych do przedstawienia wniosku, dysponuje pełną swobodą w podejmowaniu decyzji w omawianym zakresie (zob. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. 1, Warszawa 1999). Prezydent nie jest związany wnioskami o nadanie orderu pochodzącymi od Prezesa Rady Ministrów oraz Kapituł Orderów. Oznacza to, że Prezydent, decydując o nadaniu orderu, uosabia majestat całej Rzeczypospolitej i nie chodzi tu bynajmniej o stosunek osobisty piastuna najwyższego urzędu w państwie do odznaczonego. Postanowienie o przyznaniu orderu lub odznaczenia jest bowiem wynikiem całej procedury weryfikacji sylwetki danego kandydata, w trakcie której należy pozyskać wiadomości, m.in. o karalności, danych z IPN, informacji o posiadanym obywatelstwie, rysie biograficznym i inne (zob. R. Tabaszewski, P. Jakubowski, Ustawa ..., s. 42). W przypadku zatrzymania procesu decyzyjnego o przyznaniu orderu na poziomie prezydenckim, i poprzestaniu na fazie złożenia wniosku, potencjalny kandydat do uhonorowania powinien godzić się z możliwością uzyskania decyzji odmownej. W takiej sytuacji podmiot, który nie uzyskał satysfakcjonującego efektu, nie posiada mechanizmów weryfikacji bądź rektyfikacji już podjętej przez Prezydenta decyzji. Dotyczy to w tym samym stopniu zarówno możliwości odwołania się od braku nadania wyróżnienia Prezydenta, jak i od nieprzedstawienia wniosku o jego nadanie Prezydentowi przez właściwy do tego organ (tamże s. 43). Zachowanie Prezydenta, o którym mowa w art. 2 ustawy o orderach i odznaczeniach, nie przyjmuje tu postaci decyzji administracyjnej. W obecnym stanie normatywnym nie istnieją także żadne środki prawne mogące skutkować zmianą takiej decyzji oraz mogące wpłynąć na podejmowane przez niego postępowania w sprawie nadania orderu lub odznaczenia (tamże). Słusznie podnosi się w literaturze, iż trudno byłoby sobie w ogóle wyobrazić kontrolę sądową decyzji Prezydenta o przyznaniu bądź odmowie przyznania danego orderu lub odznaczenia. Kryteria dotyczące przyznania poszczególnej odznaki oraz prowadzenia polityki odznaczeniowej są co do zasady nieostre i typowo uznaniowe. Nie byłoby także właściwe przyznanie obywatelom środków umożliwiających weryfikowanie na drodze sądowej wyróżniania wybitnych osiągnięć, zasług i cnót obywatelskich. Nie jest zatem możliwe zakwestionowanie postanowienia w tej sprawie także na drodze administracyjnej ani skorzystanie z innych środków prawnych (zob. B. Banaszak, Kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dotyczące orderów i odznaczeń. "Przegląd Sejmowy, s. 31). Warto również zwrócić uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uchwale siedmiu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 4/98, (ONSA 1999/1/6) odnośnie innej z prerogatyw Prezydenta, a mianowicie nadawania obywatelstwa polskiego. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na zarządzenie (postanowienie) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o odmowie nadania obywatelstwa polskiego skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalna. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że Prezydent RP, wydając akt prawny w sprawie nadania obywatelstwa polskiego, działał jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniową władzę Państwa w zakresie włączania cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Wykraczało to, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, poza sferę działalności administracyjnej i nie było wykonywaniem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], w którym organ ten przytoczył opinię Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych o braku możliwości realizacji wniosku Dowódcy [...]. Brygady [...] o nadanie skarżącemu odznaczenia wojskowego o charakterze pamiątkowym Gwiazda [...]. Przedmiotem skargi jest zatem stanowisko organu zajęte w jednym ze wstępnych etapów procedury nadania tego odznaczenia. W ocenie Sądu fakt, iż samo postanowienia Prezydenta RP o nadaniu odznaczenia wojskowego o charakterze pamiątkowym z opisanych wyżej względów nie podlega kognicji sądu administracyjnego powoduje, iż kognicji tej nie podlega żaden z etapów procedury nadawania odznaczeń. Działania podejmowane w toku tej procedury nie mają charakteru aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, które mogłyby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Pismo Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] nie stanowi zatem czynności, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.