II SA/Wa 421/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Janusz Walawski, Protokolant spec. Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącej P.K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rektor Uniwersytetu [...], działając na podstawie art. 190 ust. 3 w związku z art. 190 ust. 2 pkt 2 oraz art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.; dalej: u.p.s.w.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.), decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie skreślenia z listy studentów P.K. z powodu nieuzyskania zaliczenia V roku studiów niestacjonarnych (wieczorowych) jednolitych magisterskich, na kierunku [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że: Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Dziekan Wydziału [...] Uniwersytetu [...] skreślił P.K. z listy studentów V roku studiów niestacjonarnych (wieczorowych) jednolitych magisterskich, na kierunku [...], z powodu nieuzyskania zaliczenia V roku studiów. Organ pierwszej instancji wskazał, że studentka nie zaliczyła V roku studiów, gdyż nie spełniła wymagań, określonych programem studiów uchwalonym przez Radę Wydziału. Do dnia [...] września 2016 r. P.K., zgodnie z obowiązującym programem studiów, miała obowiązek zaliczenia m.in. następujących przedmiotów: [...], [...], Seminarium magisterskie, Praktykę zawodową, Język obcy. Uzasadniało to, zdaniem Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...], prawne i faktyczne skreślenie studentki z listy studentów, na podstawie art. 190 ust. 2 pkt 2 u.p.s.w. W decyzji organu II instancji podniesiono, że art. 190 ust. 2 pkt 2 u.p.s.w., stanowi, że kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej może skreślić studenta z listy studentów, w przypadku nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie. Przepis ten determinuje zakres postępowania wyjaśniającego organu oraz wydawane w nim rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że w sprawie podstawą faktyczną zastosowania art. 190 ust. 2 pkt 2 u.p.s.w. było nieuzyskanie przez P.K. zaliczenia przedmiotów: [...], [...], Seminarium magisterskie, Praktyka zawodowa, Język obcy. W ocenie Rektora, skoro art. 190 ust. 2 pkt 2 u.p.s.w. umożliwia skreślenie studenta z listy studentów w przypadku nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie, to tym samym zaistniały w sprawie podstawy faktyczne wypełniające hipotezę wskazanej normy prawnej, umożliwiające organowi skreślenie P.K z listy studentów. Jednocześnie wskazano, że stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie ma, w myśl art. 207 ust. 1 u.p.s.w., charakter jedynie odpowiedni. Nadto, rozstrzygnięcia są wydawane przez organ szkoły wyższej, cieszącej się gwarantowaną konstytucyjnie autonomią (art. 70 ust. 5 ustawy zasadniczej). Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a., polega na zachowaniu przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy oraz zapewnienia gwarancji procesowych wynikających z przepisów k.p.a. Stosownie zatem do odpowiednio stosowanego art. 7 in fine k.p.a., w toku postępowania Rektor ma mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie ustawodawca pozostawia uznaniu organu administracyjnego. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż ustawodawca w art. 190 ust. 2 posłużył się słowem "może" względem kompetencji organu. Stąd organ pierwszej instancji powinien był rozważyć interes społeczny, w tym społeczności uniwersyteckiej, oraz słuszny interes studenta - i dać wyraz tym rozważaniom w uzasadnieniu decyzji. W ocenie organu II instancji, taki proces ważenia interesów został w sprawie dokonany. Organ wyraźnie wskazał w uzasadnieniu decyzji, że nie znalazł podstaw do odstąpienia od wydania przedmiotowej decyzji, gdyż - jak wyjaśnił - w interesie społecznym jest terminowe zaliczanie i rozliczanie etapów nauki przez studentów. Stanowisko to podzielił również Rektor. W sytuacji, gdyby organ dopuścił do obrony pracy dyplomowej studenta, który nie opanował odpowiedniego zasobu wiedzy i umiejętności - działałby wbrew interesowi społecznemu i godziłby w sprawność procesu dydaktycznego. Rektor podniósł, że dostrzega i rozumie argumentację skarżącej przedstawioną w odwołaniu, zaznaczył jednak, że dla takich przypadków istnieją określone instytucje prawne (np. wniosek o przedłużenie studiów), z których skarżąca już korzystała. Wskazał, że studentka dnia [...] września 2016 r. złożyła podanie o przedłużenie okresu trwania studiów do końca grudnia 2016 r., na które nie uzyskała zgody Prodziekana ds. studenckich Wydziału [...]. Podkreślił również, że w ustalonym stanie faktycznym skarżąca nie spełniła wymagań określonych programem studiów, które z kolei mogłyby uzasadniać w przyszłości kolejne jej skreślenie na podstawie art. 190 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w., gdyby organ odstąpił od skreślenie w oparciu o art. 190 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Z tego względu jakkolwiek P.K. z pewnością ma interes własny do dalszej realizacji swojego prawa do nauki, to jednak organ nie mógł uznać tego interesu za "słuszny" w rozumieniu art. 7 k.p.a., a tym bardziej za przeważający nad opisanym interesem społecznym. W konsekwencji, w ocenie organu, okoliczności sprawy i interes społeczny przemawiały za skreśleniem skarżącej z listy studentów. Istota bowiem studiów wyższych sprawia, że nawet zrozumiałe problemy nie mogą uzasadniać zaliczenia studiów i umożliwienia ich kontynuowania osobie, która nie dysponuje wymaganym zasobem wiedzy i umiejętności, o których świadczyć ma nadawany tytuł zawodowy. Zasadnie wobec tego organ pierwszej instancji skreślił P.K. z listy studentów decyzją z dnia [...] września 2016 r., jak również nie znalazł podstaw do skorzystania z autokontroli. P.K. w dniu 10 lutego 2017 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, zarzucając organowi: 1) naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o odwołanie, które nie zawierało podpisu, a zatem nie wywoływało skutków prawnych, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa; 2) naruszenie art. 130 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niewstrzymanie wykonania decyzji, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości w oparciu i art 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa; 3) naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji przez organ I stopnia, tj. Dziekana Wydziału [...], bez uwzględnienia wniosku o przedłużenie studiów o 3 miesiące w oparciu o § 40 ust. 2 Regulaminu Studiów [...] z dnia [...] września 2016 r., co stanowi podstawę do wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.; 4) naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w całym postępowaniu administracyjnym, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 190 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 - Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez zastosowanie, mimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu w dacie wydania decyzji zarówno organu I stopnia, jak i odwoławczego; 6) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 7) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 8 k.p.a., poprzez spowodowanie poczucia braku zaufania do organów. Organy działały wbrew przepisom postępowania i Regulaminowi Studiów Uniwersytetu [...]; 8) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, mimo że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a całokształt okoliczności faktycznych miał istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącej, organy obu instancji nie uwzględniły szczególnych okoliczności podniesionych przez nią w toku postępowania, a Dziekan Wydziału [...] [...] nawet nie odniósł się do pisma, w którym wnosiła o spotkanie, aby przedstawić swoją szczególną sytuację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt, czy też czynność z zakresu administracji z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej także: P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sporna decyzja organu odwoławczego w sposób rażący narusza obowiązujące prawo, na co wskazano w punkcie 1 skargi. Jak stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkująca stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Otóż, jak wynika jednoznacznie z akt administracyjnych niniejszej sprawy, od wydanej w pierwszej instancji decyzji Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] września 2016 r. złożone zostało odwołanie, które w świetle obowiązujących przepisów nie wywołało skutku prawnego wniesionego pisma (podania), a tym samym nie zainicjowało w sposób prawidłowy postępowania odwoławczego. Nie ulega wątpliwości, że czynność procesowa strony, by wywołać skutek prawny zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, musi spełniać określone wymagania zarówno co do formy, treści, terminu, jak i trybu jej dokonania. Elementy obligatoryjne każdego podania (pisma) - w tym także odwołania - zostały określone w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Obejmują one m.in. wskazanie osoby, od której podanie pochodzi, jej adresu i żądania, a jeżeli podanie zostało wniesione pisemnie, powinno ponadto być podpisane przez wnoszącego. Przyjmuje się zgodnie, że podpisanie podania ma umożliwić organowi kontrolę, czy pochodzi ono od wskazanej w nim strony - świadczy o tym, że to strona złożyła określonej treści oświadczenie woli o charakterze procesowym. Dlatego podpis należy traktować jako element konstytutywny podania. W odniesieniu do tej szczególnej postaci podania, jakim jest odwołanie od decyzji administracyjnej, utrwalił się w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd - który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela - że uznanie za odwołanie pisma niepodpisanego przez osobę (stronę) je wnoszącą powoduje, że organ drugiej instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W takiej sytuacji, przyjąć należy, że decyzja tego organu jest dotknięta wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2365/93; podobnie: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 355/09 oraz z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 308/09, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 433/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 124/14, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1668/14). Mając na względzie powyższe stanowisko judykatury, należy zauważyć, że znajdujące się w aktach sprawy odwołanie nie zostało podpisane przez skarżącą P.K.. Pismo to zostało sporządzone w całości na komputerze i również komputerowo naniesiono pod tekstem pisma imię i nazwisko strony "P.K." (s. A-8 akt sprawy). Uznać należy, że jest to zaledwie adnotacja, która nie indywidualizuje w dostatecznym stopniu osoby sporządzającej (podpisującej) pismo. Nie jest to podpis, o jakim mowa w art. 63 § 3 k.p.a., bowiem takiego "oznaczenia" pod oświadczeniem woli nie sposób zweryfikować. Dopiero złożenie własnoręcznego podpisu wskazuje jednoznacznie i wiarygodnie, że środek odwoławczy pochodzi od osoby określonej, jako wnosząca ów środek zaskarżenia. Organ odwoławczy, koncentrując się w aspekcie formalnym wyłącznie na zbadaniu terminowości wniesienia odwołania, nie stwierdził, iż odwołanie zawiera brak, który uniemożliwia nadanie jemu dalszego biegu, w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., i nie wezwał skarżącej do usunięcia braku formalnego odwołania poprzez jego prawidłowe podpisanie. Zamiast tego Rektor rozpoznał odwołanie i merytorycznie rozstrzygnął sprawę w drugiej instancji. W konsekwencji, należy uznać, że zaskarżona decyzja Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. rażąco narusza przepisy prawa procesowego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ drugiej instancji nie może działać z urzędu, albowiem charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje on dopiero w wyniku prawidłowo wniesionego środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Brak podpisu pod odwołaniem skutkować musi podjęciem przez organ drugiej instancji działań zmierzających do uzupełnienia ww. braku formalnego, w celu umożliwienia nadania dalszego biegu sprawie. Dopiero po ewentualnym uzupełnieniu ww. braku, możliwym będzie merytoryczne zbadanie odwołania przez ten organ. Należy w tym miejscu zauważyć, że skoro - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. - sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, to przyjąć trzeba, iż ustalenie, że kontrolowany akt Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa - sprawia, że na tym etapie nie ma potrzeby badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, czy akt ten zawiera ewentualnie inne jeszcze uchybienia, gdyż już wskazana powyżej przyczyna (uchybienie) prowadzi do jego nieważności. Stwierdzenie zaś nieważności zaskarżonego aktu czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną, merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze, co wynika z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji), na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 powołanej ustawy, uwzględniając wysokość kosztów sądowych uiszczonych przez stronę (wpis).