II SA/Wa 422/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Adam Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Starosty Powiatu [...] na uchwałę nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...]grudnia 2009 r. w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu postanawia -odrzucić skargę- Starosta Powiatu [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu. W uzasadnieniu skargi podał, że Przewodniczący Rady zwołuje sesje rady i przewodniczy obradom oraz organizuje jej pracę. W związku z tym Wiceprzewodniczący nie ma prawa ani do zwołania Rady, ani do jej prowadzenia. Jeśli dokonuje wymienionych czynności, to są one nieważne. Z tego względu Starosta wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na wydanie przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu [...] stycznia 2010 r. nr [...] stwierdzającego nieważność wymienionej wyżej uchwały Rady Powiatu, ewentualnie o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji procesowej Starosty Powiatu [...] oraz niezłożenie – przed wniesieniem skargi – wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). W ocenie Sądu, uchwała Rady Powiatu [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej podlegający kontroli sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby z zakresu uchwał, o których mowa w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wyłączyć uchwały kształtujące skład osobowy organów samorządu powiatowego. Pogląd taki konsekwentnie prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w odniesieniu do uchwał Rady o odwołaniu i powołaniu przewodniczącego rady (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt II OSK 461/09; orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestią odrębną pozostaje natomiast dopuszczalność zaskarżenia tego rodzaju uchwały do sądu administracyjnego przez starostę powiatu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga Starosty Powiatu [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] o wyborze Przewodniczącego tej Rady jest niedopuszczalna. Starosta nie ma bowiem żadnych uprawnień do żądania przeprowadzenia kontroli tego aktu przez sąd administracyjny. Wskazania wymaga, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie zaś do § 2 tego artykułu, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Powołany przepis określa krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi w taki sposób, aby dostęp do sądu zapewnić każdemu, kogo dotyczy rozstrzygnięcie wydane w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej lub w stosunku do kogo rozstrzygnięcie takie – na gruncie obowiązujących przepisów prawa – powinno być podjęte, a także każdy, kto wywodzi swoje uprawnienie bądź obowiązek z określonego aktu, w tym aktu podjętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Dodatkowo zaś – z uwagi na zadania, do wykonywania których organy te zostały powołane – uprawnienie takie ustawodawca przyznał prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Uwzględniając zaś rolę organizacji społecznych, uprawnienie to przyznał także tym organizacjom w zakresie ich statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, przyjęty w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi model kontroli administracji publicznej, obejmującej orzekanie m.in. o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego nie przewiduje możliwości kwestionowania przed sądem uchwał jednego organu powiatu przez inny organ tego samego powiatu, jak również przez przewodniczącego tego organu. Nie jest zatem możliwe skuteczne domaganie się przez przewodniczącego organu wykonawczego powiatu, tj. starostę, kontroli uchwały organu stanowiącego i kontrolnego, jakim jest rada powiatu. Podkreślenia wymaga, że uprawnienia dla starosty do wniesienia skargi na uchwałę rady powiatu o wyborze przewodniczącego rady nie sposób wywieźć również z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a., uprawnienia takiego przewodniczącemu organu wykonawczego nie przyznaje. Zarówno rada powiatu, jak i zarząd powiatu, którego starosta jest przewodniczącym, są organami jednej jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym), a obowiązkiem rady – organu stanowiącego i kontrolnego – jest m.in. kontrola działalności zarządu (art. 16 powołanej ustawy). Podkreślenia wymaga przy tym, że zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu, a w realizacji swych zadań podlega wyłącznie radzie. Zdaniem Sądu, z uwagi na ustrojowe regulacje dotyczące powiatu, a także ustawowy zakres zadań i roli poszczególnych organów powiatu, który jest samodzielnym podmiotem prawa, nie jest dopuszczalne kwestionowanie przez starostę powiatu przed sądem administracyjnym uchwały rady powiatu o wyborze przewodniczącego tej rady. Żadne z uprawnień przyznanych przewodniczącemu organu wykonawczego powiatu, na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym, nie czyni starosty podmiotem posiadającym legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę o powołaniu przewodniczącego rady. Uprawnienie takie nie wynika w szczególności z zadania polegającego na organizowaniu pracy zarządu powiatu, czy z prawa reprezentowania powiatu na zewnątrz. Nie jest możliwe również wywodzenie w niniejszej sprawie legitymacji skargowej starosty z przepisów prawa, na mocy których działa on jako organ administracji, uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych. Przedmiotem skargi jest bowiem uchwała w sprawie składu osobowego rady powiatu. Prawo wniesienia przez Starostę Powiatu [...] skargi na uchwałę o wyborze Przewodniczącego Rady tego Powiatu nie może być wyprowadzone także z art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem, starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych podlegają przekazaniu w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Ustawowy obowiązek starosty do przedkładania wojewodzie uchwał rady w celu oceny ich zgodności z prawem przez organ nadzoru, w żadnym razie nie stanowi o istnieniu legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, brak jest jakichkolwiek podstaw, aby wskazany wyżej obowiązek utożsamiać z uprawnieniem starosty żądania dokonania przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem uchwały, która przedstawiona została we wskazanym trybie wojewodzie. Wobec stwierdzenia braku legitymacji Starosty Powiatu [...] do wniesienia skargi na uchwałę Rady Powiatu [...] o wyborze Przewodniczącego Rady Powiatu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a orzekł, jak w sentencji.